Регионы планируют будущее без кризисов

Российские регионы, создавая стратегии своего развития, не учитывают возможность финансовых и экономических кризисов. Нередко местные планы противоречат федеральным, а отсутствие единой системы целевых индикаторов снижает управленческую эффективность стратегий. Ученые* Института региональных исследований и городского планирования (ИРИиГП) НИУ ВШЭ проанализировали стратегии социально-экономического развития регионов. Результаты исследования отражены в докладе «Аналитический обзор документов стратегического планирования субъектов РФ».

Местная расстановка приоритетов

Стратегии социально-экономического развития – базовые документы, определяющие перспективы долгосрочного развития регионов и обеспечивающие увязку долгосрочных приоритетов с бюджетными возможностями и программными мероприятиями. Эффективные системы стратегического планирования, в том числе и на уровне регионов, – необходимое условие развития экономики. Это особенно актуально для России с большим числом субъектов, которые сильно различаются по уровню развития и социально-экономическим моделям. Как отмечено в докладе, по состоянию на февраль 2015-го утвержденные стратегические документы социально-экономического развития (далее – стратегии) имелись в 79 из 85 субъектов. Три региона – Москва, Тульская область и Красноярский край – имели разработанные проекты стратегий. У Рязанской области, Крыма и Севастополя не было ни стратегий, ни их проектов.

Все стратегии отражают некий позитивный «образ будущего» – представление о прогнозируемом уровне социально-экономического развития региона. Для этого определяются цели и задачи, выделяются приоритеты развития и инвестиционные проекты, а также устанавливаются целевые индикаторы и показатели. Анализ стратегических целей и задач, закрепленных в региональных стратегиях, позволил выделить семь приоритетных направлений:

• экономический рост и/или повышение конкурентоспособности экономики;
• рост качества и уровня жизни населения;
• развитие инноваций;
• повышение эффективности управления;
• развитие интеграционных связей с другими регионами или странами;
• инфраструктурная модернизация;
• улучшение среды проживания, улучшение экологической обстановки.

В числе основных приоритетов 76 регионов выделяют экономический рост и/или повышение конкурентоспособности экономики; 74 региона ставят на первое место рост качества и уровня жизни населения. Менее половины (37 регионов) субъектов РФ отдают приоритетные места инфраструктурной модернизации иулучшению среды проживания, 36 регионов – развитию инноваций и 30 регионов – повышению эффективности управления.

Мечты о росте

Ключевыми показателями в стратегиях служат: валовой региональный продукт (ВРП), инвестиции в основной капитал, численность населения, ВРП на душу населения, ожидаемая продолжительность жизни при рождении, доля населения сденежными доходами ниже величины прожиточного минимума в общей численности населения иобщий коэффициент рождаемости. При этом отдельные субъекты прогнозируют слишком оптимистичный рост, не отвечающий реалиям текущего развития, другие, напротив, делают скромные прогнозы, что заведомо определяет их достижение.

Наибольший рост ВРП (от 3,5 до 6,3 раз) к 2020 году по сравнению с 2012 годом запланирован в Калмыкии, Чеченской Республике, Камчатском крае, Липецкой области. В стратегиях Краснодарского края, Республики Адыгея и Брянской области отмечена тенденция к снижению ВРП примерно на 0,75%. Стратегии 17-ти из 42-х регионов России, которые исследовались по этим показателям, не обеспечивают среднероссийских темпов роста значений ВРП, 18 регионов придерживаются среднероссийских показателей, а восемь регионов превышают их. Стоит отметить, что по результатам 2012 года 24 региона достигли целевых значений ВРП, установленных на 2020 год, менее чем на 50% (худшие результаты у Калмыкии, Чеченской Республики и Камчатского края). Еще 19 регионов достигли плановых значений более чем на 50%, и только Адыгея, Краснодарский край, Ивановская и Брянская области превысили целевые значения.

Что касается ВРП на душу населения, то наибольший (в 2,5 раза и более) рост к 2020 году по сравнению с 2012 годом предусмотрен в Мурманской, Белгородской, Свердловской областях и Чувашской Республике. Наименьший, практически нулевой рост заложен в стратегиях Ненецкого АО и Курганской области.

Лидерами по привлечению инвестиций в основной капитал (2020 год по сравнению с 2013-м) должны стать Свердловская область и Камчатский край – соответственно 721% и 709%. Наименьший рост – 113% и 122% – ожидается в Карелии и Тамбовской области. А Краснодарский край и Якутия прогнозируют снижение инвестиций.

Примечательно, что только 11 регионов прогнозируют незначительное (в пределах 5%) снижение численности населения; в 28 субъектах РФ ожидается рост численности населения от 0,33% до 140,7%. Это при том, что все средние прогнозы Росстата, ООН и Бюро цензов США предсказывают сокращение численности населения России. Положительные тенденции прогнозируются и для показателя «ожидаемая продолжительность жизни». Три региона уже достигли целевых значений 2020 года: Московская область (70,8 лет), Ингушетия (78,8 лет), Карелия (69,2 года). В оставшихся 30 анализируемых регионах в 2013 году целевые значения 2020 года выполнены более чем на 90%.

Однобокая экономика

Один из индикаторов четкого видения «будущего» – наличие приоритетных инвестиционных проектов. Правда, подробные перечни таковых есть лишь в 30 утверждённых стратегиях.

Экспертами НИУ ВШЭ выделено 12 крупных сфер приоритетного инвестирования: энергетическая инфраструктура; энергосбережение; транспортная и логистическая инфраструктура; промышленность; туристско-рекреационная сфера; социальная сфера (образование, здравоохранение и т.д.); телекоммуникационная сфера; АПК; инновационная деятельность; потребительский рынок; экология; ЖКХ, жилищное строительство и благоустройство.

В стратегических документах Калининградской области, Чувашской и Чеченской Республик проекты представлены в 10 из 12 сфер; в Курской, Орловской, Мурманской, Самарской, Новосибирской и Амурской областях, Забайкальском иХабаровском краях, Республике Ингушетии – в 9 сферах. В Костромской, Московской, Ярославской, Архангельской, Ленинградской, Омской, Тюменской, Астраханской областях, Ставропольском и Красноярском краях проекты представлены только в одной-двух сферах. Более 70% регионов реализуют инвестпроекты в транспортной сфере и промышленности, около половины – в сфере развития энергетической инфраструктуры, туризма, АПК, ЖКХ, жилищного строительства и благоустройства. Только в двух регионах были указаны проекты в сфере энергосбережения. Как отмечают авторы исследования, анализ проектов «позволяет сделать вывод о том, что действующими стратегическими документами не обеспечивается сбалансированность социально-экономического развития», а выбранные индикаторы «не в полной мере увязаны со стратегическим видением развития Российской Федерации в целом».

К кризису не готовы

Для оценки качества стратегий авторы использовали методику, разработанную ИРИиГП НИУ ВШЭ. Она состоит из двух частей:

• экспертной оценки всей совокупности действующих стратегических документов для получения общего представления о качестве разработанных стратегий регионов России;
• интегральной оценки стратегических документов с точки зрения их потенциального влияния на процесс управления социально-экономическим развитием регионов.

Всего было проанализировано 76 стратегических документов. Большая их часть актуализировалась в связи с изменениями социально-экономической ситуации, а некоторые актуализируются каждый год (что нарушает сам принцип стратегического планирования).

Большинство регионов, по мнению экспертов ИРИиГП, имеют «стратегии достаточно хорошего качества, нацеленные на комплексное развитие своих территорий, с выделением приоритетных направлений». Однако, как отмечает заместитель директора ИРИиГП Евгений Плисецкий, даже хорошие стратегии «не в полной мере предусматривают необходимые финансовые ресурсы для реализации намеченных стратегических планов, часто не имеют системы механизмов и инструментов реализации, а также планов мероприятий по достижению стратегических целей с определением ответственных за их воплощение». Подобные пробелы отмечены в стратегиях Московской, Кировской, Пензенской, Саратовской, Свердловской, Челябинской и Амурской областей. Также встречаются противоречия между документами стратегического планирования регионального и федерального уровней. Кроме того, у большинства регионов нет эффективной системы мониторинга реализации их стратегий (в документах 30-ти субъектов РФ такая система не предусмотрена вообще). В 16 регионах стратегические документы, по словам Плисецкого, нуждаются в корректировке к 2017 году с учетом стратегических приоритетов,рекомендаций федерального уровня, а также лучших практик стратегического планирования других регионов.

И лишь в семи субъектах РФ стратегические документы не только предусматривают меры по развитию практически всех сфер жизнедеятельности региона, но и соответствуют недавно законодательно закрепленным требованиям к отдельным содержательным блокам стратегий субъектов РФ. Наивысшую оценку экспертов НИУ ВШЭ получила Стратегия социально-экономического развития Белгородской области.

Вместе с тем регионы, как правило, не включают в стратегические документы меры на случай наступления кризиса как внутри страны, так и на международном уровне, исключение – Псковская, Кировская и Омская области, Удмуртская Республика. В итоге в кризисные периоды местные власти могут оказаться не в состоянии обеспечить реализацию стратегически важных и приоритетных проектов.

*Директор ИРИиГП Ирина Ильина, заместитель директора ИРИиГП Евгений Плисецкий, эксперты ИРИиГП Галина Копыченко, Евгения Рыбина, стажер-исследователь ИРИиГП Владлена Климова.

См. также:

Регионы адаптируются к кризису
Инвесторы выбирают регионы с развитой экономикой
Производительность труда в регионах различается в шесть раз

 

Автор текста: Гринкевич Владислав Владимирович, 25 июня, 2015 г.