• A
  • A
  • A
  • АБB
  • АБB
  • АБB
  • А
  • А
  • А
  • А
  • А
Обычная версия сайта

Мифы мешают проведению реформ

Институциональные реформы – один из важнейших аспектов социально-экономического развития, однако большая часть реформ либо не достигает поставленных целей, либо достигает их, но с избыточными издержками. Причины неудач проанализировал завлабораторией математической экономики ЦЭМИ РАН Виктор Полтерович

Реформы в развивающихся странах чаще всего не дают ожидаемого результата, рассказал Виктор Полтерович на заседании диспут-клуба АНЦЭА «Почему экономические реформы в России терпят неудачу?». Виновата в этом, прежде всего экономическая наука, «не создавшая надежных заслонов проведению ошибочной стратегии реформирования в развивающихся и посткоммунистических странах», подчеркнул он.

Сама теория реформ пока все еще недостаточно развита и обременена целым набором мифов: «макроэкономические законы универсальны», «частная собственность всегда лучше государственной», «государство в экономике – это “ночной сторож”», «планировать не нужно, рынок все решит сам», «надо продолжать реформы независимо от издержек». Некоторые из этих утверждений, по мнению автора, уже вышли из моды, другие по-прежнему актуальны.

Ученый выделил четырех агентов, которые участвуют в реформировании – чиновники, политики, эксперты, общество. Все они в разной степени ответственны за успех или неудачу реформ. Однако, главная ответственность, все же лежит на экспертах, которые еще на этапе проектирования обязаны учитывать политические ограничения при проведении реформ и предвидеть возможности присвоения ренты чиновниками. К сожалению, в экспертном сообществе по-прежнему наблюдается недостаток квалификации, разработчики реформ обслуживают интересы политиков и чиновников, отметил спикер.

Реформа как инструмент коррупции

Реформа – это проект, связанный с набором трансформационных издержек – трудностей и неудобств. Они обусловлены переходом от одних институтов к другим: ресурсы «уходят» из традиционных сфер инвестирования, старые системы разрушаются прежде, чем начинают эффективно действовать новые. Поэтому, убежден Полтерович, реформу надо понимать как последовательность промежуточных институтов, которые соединяют исходное состояние с желаемым.

«Конструирование промежуточных институтов, их последовательности, структуры – это творческий и сложный процесс, – говорит Виктор Полтерович. – Внедрению новых институтов препятствуют структурные, институциональные, политические, технологические и ресурсные ограничения». Трудности проектирования реформ связаны с тем, что издержки реформы проявляются немедленно, а выигрыш бывает отдален во времени и с трудом поддается оценке. Может случиться так, что издержки окажутся велики настолько, что начатую реформу придется свернуть.

Эта трудность, по словам автора, не единственная. Экономическая реформа может стать мощным инструментом злоупотреблений, если ее проектировщик не учел, что отмена или изменение действующих норм и ограничений создает новые возможности для извлечения ренты (то есть перераспределения и присвоения собственности). «Мы помним, какой всплеск коррупции наблюдался во всех переходных экономиках в 90-е годы, и это, безусловно, было результатом реформ, – поясняет автор доклада. – Нередко реформы проводятся именно с целью рентоизвлечения, и залоговые аукционы 1995 года – это пример такого рода реформы».

Другой пример злоупотребления – это проведение реформы ради распределения средств, выделенных на ее проведение (например, проект реформы орфографии в 1990-х). Проект приватизации 2011 года, по версии Полтеровича, – это тот случай, когда реформа превращается в инструмент административной войны между чиновниками. Парламентская борьба за изменение налоговой системы должна рассматриваться как «перераспределительный конфликт».

Наконец, есть «фальшивые реформы» которые проводятся для отчетности. Одна из таких реформ – монетизация льгот 2005 года, в ходе которой на регионы была возложена «заведомо невыполнимая нагрузка», рассказал спикер.

Копировать реформы нельзя

Еще одна проблема в осуществлении реформ – это компетентность чиновников, отметил Полтерович. Нередко сама процедура парламентских чтений и внесения поправок не позволяет оценить последствия предлагаемых трансформаций, поскольку в профильных комитетах зачастую нет нужных профессионалов. «Например, монетизация льгот: я сам присутствовал, когда один из парламентариев признался, что он был убежден, что на Западе натуральные льготы не используются», – приводит пример экономист.

Нередко причиной неудачных реформ становятся попытки копирования институтов передовых стран при игнорировании культурных, институциональных, ресурсных и технологических ограничений. Так, в 1981 году в Чили распределительная пенсионная система была заменена накопительной. Эксперимент сочли удачным, и в 1994 году Всемирный банк (ВБ) рекомендовал правительствам всего мира внедрять накопительные пенсионные системы. За короткое время более 30 стран, поощряемые ВБ, ввели накопительные системы, одновременно ужесточив условия получения и размеры распределительной части пенсии. Но первые успехи быстро сменились разочарованием – после реформ доля участников пенсионных программ в большинстве стран, включая Чили, сократилась.

Впрочем, игнорирование мирового опыта не менее опасно.

Особая тема в теории реформ – это влияние несменяемой власти. Практика показывает, что многие успешные реформы проводились в условиях несменяемой власти (ФРГ – Христианские демократы 1949-1969 годы, Япония – Либерально-демократическая партия с 1955 по 2009 год, с перерывом в 1993-м). Несменяемость позволяет иметь «длинный» горизонт планирования, но у такой модели есть и серьезные минусы, например, риск формирования системы, при которой все важные решения принимаются на самом верху. Это грозит застоем. Также в ряде систем с несменяемой властью действует система «сдержек и противовесов», выражающаяся в жесткой борьбе закрепившихся у власти чиновничьих группировок.

Отказ от «фетиша»

Сейчас, по словам Полтеровича, у российских реформаторов «возник очередной фетиш» – институциональные реформы. Имеется в виду снижение коррупции, административных барьеров, прозрачность, подотчетность. Нет сомнений, что это все важно, отмечает ученый, но успех институциональных преобразований, зависит от массовой культуры, неформальных норм, а это «очень инерционные вещи».

Кроме того, Полтерович уверен, что улучшение институтов не является ни необходимым, ни достаточным условием успеха. В качестве примера он приводит Индию и Китай, где страновые показатели Rule of Law (характеризует состояние институтов) ниже, чем в развитых и во многих развивающихся странах, но экономический рост, напротив, велик.

Ученый предлагает рецепт защиты общества от вредных реформ. Прежде всего, нужно интенсифицировать разработку теории реформ, в том числе методы учета политических издержек и разоблачения чиновников и экспертов, занятых поиском ренты. Кроме того, необходима конкуренция и открытые слушания при разработке реформ. И, что немаловажно, реформы должны быть авторскими, причем автор должен участвовать в создании заключительных версий законопроектов.

См. также:

Экспертные центры нуждаются в стратегии развития
Экономические статьи: 100 лет назад и сегодня
Рыночная экономика должна быть инструментом, а не целью

 

Автор текста: Гринкевич Владислав Владимирович, 3 июля, 2014 г.