«Коммуналку» в Европе развивают города

Муниципальные образования в странах Евросоюза вновь переживают ренессанс в качестве институтов, оказывающих коммунальные услуги. Если в конце 1980-х – начале 1990-х в ЕС в коммунальной сфере активизировались частные компании, то теперь города возвращают утраченные позиции, – идет «ремуниципализация» публичных услуг, подчеркнул член Европейского клуба экспертов местного самоуправления, профессор Университета Гумбольдта в Берлине Хельмут Вольманн на лекции, прочитанной в НИУ ВШЭ

Города в ряде стран Европы, например, в Германии, Великобритании, Франции, – долгое время играли главную роль в предоставлении публичных услуг, напомнил эксперт в лекции «О процессах децентрализации, ремуниципализации и сокращения привлечения частного бизнеса к оказанию муниципальных услуг в странах Европейского Союза». В 1970-е годы, на пике развития социального государства в странах Европы, многие муниципальные образования изъявили готовность нести немалые расходы по финансированию социальных услуг. Так, в Германии города фактически сформировали зачаточные формы «локального социального государства», «муниципального социализма», привел пример Хельмут Вольманн. Впрочем, уже в следующем десятилетии, в конце 1980-х, муниципальные образования проявляли все большую готовность препоручить выполнение коммунальных задач частным предприятиям. В последние пять лет «маятник снова качнулся назад», подчеркнул эксперт, – города опять усилили присутствие в сфере коммунальных услуг.

Среди стимулов возвращения муниципальных образований в «коммуналку» эксперт назвал, прежде всего, экономический и политический рационализм, а также переоценку политических и культурных ценностей.

Частные акторы не всегда эффективны

Волна приватизации, начавшаяся в Европе в 1980-е годы под лозунгом «частное лучше государственного» (что подразумевало большую эффективность бизнеса в управлении по сравнению с государством), в «нулевые» годы «дала отрезвляющие результаты во многих местах», подчеркнул Вольманн. Наблюдалось определенное разочарование частным бизнесом в плане его работы в ЖКХ.

Вместо этого в муниципальной практике и в обществе в целом становилась все более популярной мысль о том, что выполнение этих задач силами самих муниципальных предприятий дает экономически выгодные и качественные результаты, а по своему «экономическому рационализму» не уступает частному сектору.

Эта оценка, по словам эксперта, проявилась в опросе, проведенном два года назад британской организацией по исследованию самоуправления Association for Public Service Excellence (APSE) среди 140 местных администраций в Англии, Шотландии и Уэльсе (UNISON insourcing update. The value of returning local authority services in-house in an era of budget constraints.). Опрос показал, что необходимость в совершенствовании качества услуг и в снижении связанных с ними расходов чаще всего упоминается как основание для инсорсинга – создания собственных автономных структурных единиц, оказывающих специализированные услуги, как подразделениям предприятия, так и внешним клиентам.

О сокращении расходов, которое наблюдается при инсорсинге, можно говорить хотя бы потому, что благодаря рекоммунализации устраняются транзакционные издержки, сказал эксперт. При аутсорсинге они возникали, например, в связи с контролем муниципальными образованиями качества тех услуг, которые были переданы на реализацию сторонним «подрядчикам».

Эффективность муниципальных акторов в сфере ЖКХ, по словам Вольманна, также подтверждается исследованием Всемирного банка 2004 года. Оно касается использования водных ресурсов. «Нет никакой существенной разницы между эффективностью деятельности публичных и частных организаций в данном секторе», – таков один из выводов исследования.

К подобному же заключению пришли эксперты в Великобритании, изучавшие итоги приватизации разных секторов коммунальных услуг. «В основном, завышенные ожидания от приватизации, звучавшие в речах министров, не нашли практического подтверждения», – цитирует Вольманн мнение исследователей (Estache, A., Perelman, S., Trujillo, L. Infrastructure performance and reform in developing and transition economies: evidence from a survey of productivity measures. World Bank Policy Research Working Paper 3514, February 2005.)

Впрочем, очевидно, что в ремуниципализации коммунальных услуг были заинтересованы и сами европейские города.

Муниципалитеты претендуют на дополнительные доходы

Муниципальные образования прекрасно понимают, что могут обеспечить себе постоянный источник дохода за счет платежей за услуги ЖКХ. Опрос, проведенный несколько лет назад Лейпцигским университетом среди немецких городов с населением более 20 тысяч жителей, показал, что желание муниципалитетов получить дополнительные доходы от услуг опережает все прочие причины «рекоммунализации» (74%), отметил Вольманн.

Рост доверия муниципалитетов к экономической эффективности коммунального сектора основан, прежде всего, на том, что муниципальные образования под давлением либерализации рынка и роста конкуренции проводят модернизацию своего управленческого аппарата. Они также привлекают более квалифицированных специалистов. «Если в прошлом руководящие должности на предприятиях городского хозяйства считались своего рода синекурой для муниципальных чиновников, то отныне эти должности занимают инициативные квалифицированные кадры – профессиональные менеджеры», – подчеркнул исследователь.

Муниципалитеты работают на благо местного сообщества

Политический рационализм, направленный на достижение, наряду с экономическими, и других – прежде всего социальных и экологических – целей в сфере муниципальных услуг, по словам Вольманна, можно продемонстрировать несколькими способами.

Во-первых, при предоставлении услуг собственными предприятиями органы местного самоуправления получают возможность влиять на цену и качество этих услуг и на кадровые вопросы. Показательно, что в вышеупомянутом опросе муниципальных исследований, проведенном Лейпцигским университетом, желание улучшить контроль высказало 94% респондентов (94%).

Во-вторых, определяя содержание муниципальных услуг, органы местного самоуправления получают возможность учитывать не только экономические, но и социальные и экологические цели, – то есть все то, что служит общим интересам местного сообщества.

При этом муниципальные образования могут, используя прибыль, получаемую, например, в секторе энергоснабжения, субсидировать дефицитные секторы муниципальных услуг – скажем, общественные пассажирские перевозки.

Приватизация в ЖКХ не столь популярна

Тенденция к рекоммунализации услуг неоднократно поддерживалась и политическими инициативами снизу. Они формировались на местном уровне с целью помешать приватизации услуг. В этом проявилась глубокая переоценка политических и культурных ценностей, пояснил Хельмут Вольманн: публичному сектору население снова стало доверять больше, чем частному бизнесу.

Один из красноречивых примеров – национальный референдум в Италии в июне 2011 года, в ходе которого проект приватизации водоснабжения был отклонен большинством населения.

В политическом сюжете рекоммунализации важен и другой момент. И немецкое правительство, и комиссия ЕС заинтересованы в том, чтобы в коммунальных секторах иметь в своем распоряжении сильные муниципальные предприятия. Это позволит «скорректировать» конкуренцию муниципалитетов с крупным частным бизнесом.

Препятствия для рекоммунализации

Кстати, именно преимущества в ресурсах (финансовых, технических и пр.), которыми располагают крупные концерны, во многом мешают ремуниципализации в ЖКХ. Соотношение сил – муниципальных и частного бизнеса – асимметрично, констатирует Вольманн, – у публичного и частного сектора разная «экономическая и политическая мощность».

Такая асимметрия ресурсов наблюдается и в области кадров. В результате приватизации в сфере ЖКХ муниципальные образования сократили персонал, и теперь им приходится для решения своих задач восстанавливать кадровый потенциал.

Впрочем, несмотря на эти препоны, общая тенденция – активизации муниципальных образований в коммунальной сфере, так или иначе, набирает обороты, считает Вольманн. И, судя по всему, кредит доверия горожан к муниципалитетам в этой сфере отнюдь не исчерпан.

См. также:

Социально активные компании более конкурентоспособны
Волонтеры чувствуют себя счастливыми и больше доверяют людям
Гражданское общество выберет социальные приоритеты
Мегаполисы адаптируются под молодежь
Центр Москвы должен стать жилым
Сдерживание роста городов предотвращает упадок центра
Россияне меняют периферию на региональные столицы
Города приумножают богатство, здоровье и счастье

 

Автор текста: Соболевская Ольга Вадимовна, 9 июня, 2014 г.