• A
  • A
  • A
  • АБB
  • АБB
  • АБB
  • А
  • А
  • А
  • А
  • А
Обычная версия сайта

Реформа местного самоуправления достроит вертикаль власти

Структура и функции местного самоуправления (МСУ) в России были реформированы неоднократно. На прошлой неделе, 20 мая, очередные поправки в закон о реформе МСУ были одобрены депутатами Госдумы сразу во втором и в третьем чтениях. Новая редакция закона предоставляет регионам массу прав, например, право самим определять способы избрания глав муниципальных образований – напрямую населением или из состава представительного органа власти. Свой взгляд на реформу МСУ представил доцент кафедры теории и практики государственного управления НИУ ВШЭ Павел Кудюкин

Причина реформы

Отсутствие баланса между полномочиями органов местного самоуправления и их финансовым обеспечением – только одна из причин намерения власти провести муниципальную реформу. Действительно, государство перекладывает на субфедеральный уровень, в том числе и на МСУ, все больше обязанностей, но при этом не подкрепляет их ресурсами.

Еще одна причина – частые конфликты между главами крупных городов и губернаторами.

И, наконец, можно предположить естественное стремление усилить политико-административный контроль над крупными городами, которые представляют основную опасность в случае социально-политического кризиса.

Исходя их этого, представляется вполне логичным ликвидировать самоуправление в крупных городах, включив его в систему «вертикали власти». В этом и состоит основная идея ожидаемой муниципальной реформы.

Муниципалитет – это форма реализации МСУ в профессионально-управленческом ключе. А МСУ – понятие более широкое: оно включает в себя также представительный орган и различные формы прямой демократии (прямое участие населения в решении местных вопросов – референдумы, сходы граждан), возможность формирования территориальных органов общественного самоуправления на уровне квартала, дома и пр. Чаще всего «обыденно» под муниципальным управлением подразумевается именно профессиональный бюрократический аппарат. Иными словами, есть представительный орган (местный совет депутатов, городская дума, собрание и т. п.), и есть система муниципального управления (администрация, мэрия и т.п.).

С 2003 года у нас существуют два уровня МСУ – поселенческий и территориальный. Условно говоря, есть поселковый совет или горсовет, а есть – уровень муниципального района, объединяющего несколько поселений. В крупных городах районные представительные органы были упразднены, там остались лишь районные администрации, полностью подчиненные городскому муниципалитету. Таким образом, размылось главное достоинство местного самоуправления – близость власти к населению. Только в Москве и Санкт-Петербурге МСУ осталось на районном уровне, однако права его весьма сильно урезаны по сравнению с общероссийской ситуацией.

Для построения МСУ в России был использован американский и английский опыт, где сами органы МСУ определяют, будет ли главой администрации мэр, избираемый населением, или же мэр, избранный местным представительным органом, или это будет наемный сити-менеджер. Похожая модель была введена в РФ, однако власти регионов предпочитают модель сити-менеджера и навязывают ее муниципальным образованиям под предлогом «преимуществ профессионального управления». Это привело к тому, что на практике сити-менеджеры ориентировались не столько на жителей, сколько на губернатора.

Муниципалитетам не хватает средств

У МСУ есть своя естественная сфера деятельности, определенная законом. Кроме того, государство может делегировать выполнение ряда своих полномочий местному самоуправлению, выделяя под это соответствующие ресурсы. Например, большинство лечебно-профилактических учреждений первичной медицинской помощи, учреждения дошкольного, общего образования и дополнительного образования детей являются муниципальными. Их финансирование разделено между местным и региональным бюджетами (учреждения здравоохранения получают еще и средства обязательного медицинского страхования).

Здесь начинаются проблемы, потому что полномочия у муниципалитетов есть, а вот надежной ресурсной базы нет. Муниципалитеты получают в свое распоряжение налоги на землю и на недвижимое имущество физлиц, а ставки там пока невысокие.

Можно, конечно, спустить на местный уровень сборы от налога на доходы физлиц (НДФЛ), который сейчас делится между региональным и муниципальным бюджетами в пропорции, определяемой представительным органом субъекта РФ. Также теоретически возможно взимать НДФЛ не по месту нахождения работодателя, а по месту жительства граждан, как это и происходит в большинстве развитых стран. Сегодня же большая часть налоговых поступлений «свозится в Москву», а потом из федерального бюджета выделяются субсидии и субвенции регионам, а те, в свою очередь, передают част денег муниципалитетам.

Такой порядок финансирования многие связывают с идеей «вертикали власти». Де, если сделать по-другому, «страна распадется». Однако не меньшую опасность для страны представляет плохо построенная «вертикаль». А она в принципе не может быть хорошо построена, потому что слишком велики издержки «на трение» (транзакционные издержки) которые состоят в искажении передаваемой вверх и вниз информации, в запаздывании управленческих сигналов и т.п. Снизить эти издержки можно только через разделение полномочий и через определенную автономию каждого из уровней управления.

Реформа под знаком ликвидации

Грядущая муниципальная реформа пройдет под знаком ликвидации МСУ в крупных городах и муниципальных районах, с включением его в систему «вертикали власти». При этом на низовом поселенческом уровне – в сельских поселениях, в некрупных городах и в городах, которые в советские годы называли городами областного подчинения – МСУ останется. Таким образом, произойдет дальнейшее продвижение «вертикали власти» вниз. Пока «вертикаль власти» заканчивается на уровне субъектов федерации, а дальше идет уровень МСУ, но в результате готовящейся реформы в крупных городах и районах власть перестанет быть муниципальной, она станет, по сути, частью региональной государственной власти.

Например, глава областного центра N будет фактически назначаться областным губернатором и полностью ему подчиняться. У губернатора не будет необходимости «выстраивать» с ним отношения. Впрочем, во многих городах выборность мэра и так ликвидирована, а там где она есть, мэр, часто, декоративная фигура.

Однако города могут лишиться не только мэра, но и городского представительного органа (городской думы или городского совета депутатов). Вместо напрямую избираемых депутатов будут «делегированные» представители районных (в городе) представительных органов, т.е. исчезнут прямые выборы. Можно провести некоторую аналогию с тем, как в свое время Маргарет Тэтчер уничтожила Совет Большого Лондона, который находился под влиянием лейбористов: она провела закон о его ликвидации, оставив самоуправление лишь на районном уровне.

В крупных городах будет восстановлен районный уровень МСУ. Но пока непонятно, будет ли у низовых советов возможность формировать какие-то исполнительные органы для выполнения собственных решений. Или же сделают как в Москве, где есть муниципальные советы районов и представляющий городскую (то есть в данном случае государственную) власть руководитель управы. Пока не понятно, какие будут реальные полномочия и ресурсы у этого уровня МСУ.

Граждане должны защищать свои права

Чего нам всем ожидать от этой реформы?

Сейчас у граждан есть некая возможность контролировать хотя бы местную власть, а при фактическом назначении начальника сверху может вырасти коррупционная составляющая. Когда в 2004 году отменяли выборы губернаторов под предлогом их зависимости от местных экономических (часто срощенных с криминалом) группировок, коррупция лишь возросла.

Реформа могла бы пройти со знаком плюс, если бы, сворачивая МСУ в крупных городах, власть при этом создавала условия для развития самоуправления на низовом местном уровне. Однако этого, скорее всего, не произойдет. Тем более что одно из главных препятствий для развития МСУ – низкая активность самих граждан, и эта активность не увеличивается. Хотя самоуправление имеет реальный смысл только тогда, когда значительная часть жителей населенного пункта заинтересована в решении своих проблем, и воспринимает муниципальную власть как нечто от них зависимое. Сейчас явка на местных выборах составляет 10-15%, поскольку люди считают, что они мало на что могут повлиять.

Между тем, как показал опыт работы земств в царской России, недемократизм политической системы, и даже ее архаизм, не обязательно намертво блокирует развитие местного самоуправления. А у нас и центральная власть во многом архаическая, и самоуправление не реализует все свои возможности, определенные законом. Впрочем, законы сами по себе никогда не действовали, и самоуправление тоже не заработает, пока граждане не будут требовать от депутатов и глав администраций реальных действий в интересах общества.

Только в этом случае в стране началось бы формирование горизонтальных связей, которые у нас катастрофически отсутствуют, и возникло бы реальное и дееспособное самоуправление. И, возможно, с этого началось бы то возрождение России снизу, о котором так много и давно говорят, и которое все никак не начнется.

 

27 мая, 2014 г.