Аграрии научатся использовать правила ВТО

Сельское хозяйство традиционно считается одной из самых «чувствительных» к членству в ВТО сфер. До последнего времени российские аграрии – от ученых до бизнесменов – полагали, что вступление в ВТО означает переход в пространство четких директив и однозначно трактуемых понятий. Но нормы ВТО – это не жесткая схема действия, это диапазон возможных выборов, пространство для маневра. Время показало, что ВТО – это не праздник и не катастрофа для российского аграрного бизнеса, это инструмент, которым надо учиться пользоваться, считает Светлана Барсукова

От редакции:

Россия стала членом ВТО 22 августа 2012 года. С тех пор эксперты задаются вопросом, что привнесло в практику бизнеса членство России в ВТО? Насколько бизнес и, что очень важно, государственные органы научились использовать инструменты ВТО для защиты интересов отечественных производителей? При поддержке Научного фонда НИУ ВШЭ профессор кафедры экономической социологии НИУ ВШЭ Светлана Барсукова провела исследование, посвященное стратегиям адаптации аграрного бизнеса к условиям ВТО.

 

Три стратегии российских аграриев

В целом можно сказать, что аграрный бизнес преодолел «алармистские» настроения и научился работать в новой реальности.

Условно отрасли аграрного комплекса можно разделить на три группы. Адаптация первой группы свелась к «стратегии обороны», то есть к поиску способов погасить негатив, связанный с ВТО. Другие – перешли в «наступление», осваивая возможности ВТО для своего развития. Третьи, не испытывая ни позитивных, ни негативных последствий членства в ВТО, отвели себе роль «наблюдателей».

С точки зрения представителей «обороняющейся» отрасли, их стратегия сводится к утверждению: ситуация для отрасли однозначно изменилась в худшую сторону как прямое следствие членства ВТО, но удалось найти выход из крайне затруднительного положения и научиться работать в новых условиях. Пример – промышленное производство свинины. Действительно, в отличие от птицеводства и производства говядины пошлины на свинину в рамках квоты обнулили, снизили сверхквотные пошлины. К тому же кроме этой квоты в 430 тысяч тонн свинины, еще примерно 500 тысяч тонн РФ завозит в виде субпродуктов и шпига, на которые вообще нет квот.

Причины, по которым «профукали» интересы свиноводов, не являются секретом: именно по свинине на наших переговорщиков было оказано самое большое давление. Это было связано с тем, что внутреннее производство свинины в последние годы росло впечатляющими темпам (с 2005 по 2013 годы индустриальное производство свинины выросло почти в пять раз) и вероятным сценарием недалекого будущего стало самообеспечение потребностей россиян в свинине.

По птице ситуация была несколько иной: собственное производство к моменту вступления в ВТО покрывало около 90% внутреннего рынка, то есть битва за российский рынок иностранными производителями уже была проиграна. А по говядине для них и так все хорошо, российский рынок нуждается в импорте говядины и изменений в ближайшие годы не предвидится.

Пессимистичные прогнозы свиноводов оправдались: в результате присоединения к ВТО по свиноводству был нанесен очень чувствительный удар. Добавим рост цен на корма и эпидемию африканской чумы свиней, чтобы понять ситуацию в отрасли.

Однако со временем свиноводам удалось сократить импорт и нарастить объемы собственного производства.

Во-первых, в полном соответствии с формальными правилами ВТО удалось исключить Бразилию из числа развивающихся стран, пользующихся преференциями по импорту, ввиду того, что с точки зрения производства мяса Бразилия является вполне развитой страной.

Во-вторых, стали активно использовать возможности санитарного контроля, очищая внутренний рынок от опасного товара или того, что не доказало свою безопасность. При этом наши свиноводы учились использовать инструменты ВТО непосредственно у Евросоюза, который под видом угрозы африканской чумы свиней не пускает на свой рынок бразильскую свинину, несмотря на то, что последний случай этой болезни был зафиксирован в Бразилии в 1984 году.

И, наконец, свиноводам удалось пролоббировать субсидии на производство свинины, которые прямо попадают в «желтую» (ограниченную) корзину мер господдержки. Свиноводы аргументировали ее необходимость «серединой инвестиционного цикла», в которой находятся новые модернизированные свиноводческие комплексы, и необходимостью отдавать кредиты, для чего нужна рентабельность порядка 25-30 % – хотя бы на ближайшие годы.

Правда, свиноводы пока не получают этих субсидий. Причина банальная – бюджетные ограничения. То есть принципиальная договоренность достигнута, но денег нет. Однако эта история показывает, что основу оборонительной стратегии составили не нарушения норм ВТО, а освоение методов, разрешенных в рамках этой организации.

Экспортеры зерна готовятся к наступлению

Другая стратегия – «наступления» на данный момент только начинает формироваться. Точнее было бы называть эту стратегию «подготовкой к наступлению». За полтора года после присоединения к ВТО России не удалось найти ни одной аграрной отрасли, которая бы позиционировала себя как выигравшая от этой интеграции. Однако примечательны отдельные попытки расширить возможности отрасли.

Например, зерновые экспортеры связывают с ВТО возможность решить ряд вопросов. Во-первых, о выделении страновой квоты на экспорт зерна в Евросоюз (сейчас Россия конкурирует с Украиной и Казахстаном в рамках единой Причерноморской квоты). Во-вторых, о блокировании практики перекрестного субсидирования экспорта муки, практикуемого правительством Турции. Ведь вся мука, которую турки поставляют на мировой рынок, изготовлена из нашего зерна, а нас на рынке муки нет. Инструменты ВТО дают надежду на решение этого вопроса.

Однако «наступательная стратегия» зерновых экспортеров натолкнулась на элементарное неумение пользоваться инструментами, предоставляемыми членам ВТО. Иными словами, спустя полтора года центром обсуждения становится не размер таможенных пошлин или квот, а некомпетентность государственных органов и не выстроенность управленческой структуры под задачи использования возможностей ВТО. Даже активным и опытным зернотрейдерам, объединенным в Российский зерновой союз, не удалось активизировать работу чиновничьего аппарата под решение своих задач.

Наблюдение и анализ

Довольно распространена среди аграриев и «стратегия наблюдателей», которые пока не столкнулись с ВТО, но анализируют, что им это может дать и чем придется поплатиться. К ним, например, относятся российские производители и переработчики сои.

Соеводы не испытали непосредственного воздействия ВТО ввиду устойчивого роста цен на сырье и высокой рентабельности переработки. Перспективы отрасли связаны с экспортом, а ВТО рассматривается как стимул для работы по сертификации и стандартизации соевых продуктов. Однако массовый экспорт – дело отдаленного будущего, слишком скромные объемы производства. Похожая позиция у картофельного союза: наблюдают, учатся, надеются.

Во всем виновата ВТО?

Перефразируя классика, каждая отрасль несчастна по-своему. Однако есть общее фоновое мнение аграриев о негативных переменах, произошедших за период членства в ВТО. Фраза «произошедшие за период членства в ВТО» представляется нам максимально точной, поскольку строгой причинно-следственной связи между членством в ВТО и негативными явлениями может и не быть. Однако доминирующий в аграрной среде дискурс вменяет в вину ВТО все, что произошло в этот период.

Например, аграрии резко критически оценивают отмену господдержки сельхозпроизводителей по топливу (ГСМ) и удобрениям («желтая» корзина ВТО). Прежняя схема начисления этих дотаций была привязана к конкретным затратам. Это означало, что тот, кто больше сеет, пашет, удобряет, кто больше вкладывает, тот больше получает поддержки, что стимулировало внедрение технологий. Заменившие эту поддержку «погектарные выплаты», напротив, категорически невыгодны тем направлениям сельского хозяйства, которые предполагают большие затраты на единицу площади, например, тепличным хозяйствам или свекловодам. Более того, созданный механизм погектарных выплат стимулирует развитие фиктивной экономики в виде приписок возделываемых площадей.

Однако ускоренное сворачивание мер «желтой» корзины в виде отмены субсидий на ГСМ и минеральные удобрения являлось нашим собственным выбором – нормы ВТО отнюдь не запрещают господдержку в рамках «желтой» корзины, а лишь ее ограничивают. До вхождения в ВТО, в 2010-2012 годах, объем помощи по мерам «желтой» корзины составлял около $5 млрд, а став членом ВТО, Россия взяла на себя обязательства ограничить «желтую» корзину в 2013 году году $9 млрд, а в 2014 году – $8,1 млрд. То есть пока мы проходим «под планкой ВТО», не задевая ее головой. И не ВТО, а распределение бюджета реально ограничивает размер помощи сельскому хозяйству. Более того, не сами по себе погектарные выплаты нанесли урон сельскому хозяйству, а выбранный Минсельхозом алгоритм их выплат, никак не привязанный к эффективности инвестиций на гектар.

Сельхозпроизводителей нужно защищать

Каковы системные проблемы адаптации к ВТО, которые в разных ракурсах проявились в разных сферах?

Начнем с того, что присоединение к ВТО обозначило проблему неумения или нежелания властей защищать интересы отечественных сельхозтоваропроизводителей на внешних рынках. Надо признать, что накануне вступления в ВТО проблема квалификации юристов и чиновников не была в центре внимания. В дискуссии преобладали сюжеты, связанные со снижением пошлин, отменой квотирования импорта, запретом на экспортные субсидии и пр. Спустя полтора года квалификационные проблемы стали ощущаться острее. «Мы даже бумажку нормальную составить не можем, которую бы приняли в Евросоюзе», – жалуются представители аграрного бизнеса.

Большинство представителей аграрного бизнеса не без оснований считают, что Минсельхоз только де-юре занимается выработкой «аграрной политики». Реально министерство лишь доводит господдержку до регионов (даже не до получателей), и следит за тем, чтобы все выделенные деньги были вовремя распределены и вовремя использованы. При этом «министры меняются, изменений нет». А понимание стратегии как таковой – отсутствует.

Получается, что деятельность Минсельхоза неадекватна задаче выработки аграрной политики в условиях ВТО. Фактически она сводится к распределению бюджетных денег в соответствии с условиями членства в ВТО и формированию отчетных показателей. Выработкой того, что можно назвать аграрной политикой, занимается правительство, деньги выделяет Минфин. Минсельхоз выполняет исключительно «бухгалтерскую» роль.

Этот «бухгалерский» подход приводит к фетишизации отчетных показателей. Аграрии открыто говорят о приписках в официальной статистике по сельскому хозяйству. Огромный разрыв между валовыми и товарными показателями многие аграрии интерпретируют как фиктивную экономику. Особенно часто вспоминают в этой связи статистику по молоку и картофелю.

Раскол власти и аграрного бизнеса резко обозначился в ходе дискуссии, предваряющей вступление в ВТО. По прошествии полутора лет власть не смогла сформировать образ союзника аграриев. И те напряжения, которые проявились в условиях ВТО, не сплотили аграрный сектор и власть, а, скорее, усугубили демаркацию между ними.

Кроме того, российскому агробизнесу потребовалось время, чтобы расстаться со многими иллюзиями. Бизнес ожидал увидеть в пространстве ВТО образцы четкого следования директивам организации. Это следовало из принятого в обществе противопоставления российского бизнеса, не вполне законопослушного, и «правильного» бизнеса, существующего за рубежом.

Теперь постепенно формируется понимание, что следование нормам ВТО не является безусловным обязательством и что степень и продолжительность нарушений создает пространство для маневров. Например, больше всего претензий в рамках ВТО к Китаю. Но ему разве от этого плохо? Китайцы нарушают нормы ВТО, против них заводится спор, но в ходе рассмотрения спора они выигрывают время и убирают почву для спора. И американцы пользуются такой же стратегией. Учитывая опыт и изобретательность российского бизнеса, можно ожидать от него достаточно быстрого овладения «технологией» нарушений и минимизации санкций.

ВТО не столько породило трудности нашего аграрного бизнеса, сколько обострило их. Но болезни, загоняемые внутрь, лечить сложнее всего.

ВТО – это не праздник и не трагедия для российских аграриев. Это новый инструмент, которым надо учиться пользоваться. Пока получается, прямо говоря, не очень. Но выхода нет – научимся. Это лишь вопрос времени.

 

Автор текста: Барсукова Светлана Юрьевна, 29 апреля, 2014 г.