Социально нуждающихся выявит балльная система

Адресность становится приоритетом социальной политики российского государства. Объективные критерии нуждаемости представила старший научный сотрудник Центра анализа доходов и уровня жизни Института управления социальными процессами НИУ ВШЭ Ирина Корчагина в докладе «Оценка нуждаемости домохозяйств в социальной защите»

В поиске бедняков

В конце 2013 года Госдумой был принят закон «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», который усиливает адресность социальных услуг и вводит понятие «нуждаемости». Он вступит в силу с 2015 года. Государство резко сократит число категорий граждан, которым планирует помогать, и введет адресность при предоставлении данного вида помощи. Помощь будет оказываться конкретным людям с низкими доходами, оказавшимся в трудной жизненной ситуации.

«Наша задача постараться как можно точнее определить адресата на нуждаемость», – так сформулировала одну из целей доклада Ирина Корчагина.

Сейчас есть много методик определения адресности при предоставлении государственной помощи. Это применяемый в РФ категориальный метод, когда помощь оказывается одной или нескольким категориям граждан. Есть методы оценки доходов, оценки экономического потенциала семьи, самоидентификация и т.д. В среднеазиатских и закавказских государствах бывшего СССР получил распространение метод обеспечения адресности на уровне местного сообщества, когда старейшины села собираются и решают, кому предоставлять помощь. Логично, ведь в малых коллективах все знают, кто беден, а кто богат.

Большинство действующих методик, по словам Ирины Корчагиной, имеют серьезные недостатки.

Категориальный метод не позволяет точно определить принадлежность к нуждаемости. Есть категории граждан, чей уровень жизни ниже, чем у прочего населения, но внутри этих категорий достаточно много исключений (например, состоятельный пенсионер – не такая уж редкость).

Метод оценки доходов эффективен лишь там, где четко налажен контроль за доходами. Значит, он мало подходит для стран с переходной экономикой, где 30-40% доходов находится в тени. Другой изъян этого метода заключается в том, что в число претендентов на помощь могут попасть не хронические бедняки, а люди, испытывающие временные затруднения. Скажем, небедный человек на короткое время (например, на два-три месяца) остался без работы – формально это повод для предоставления помощи, но в действительности у безработного достаточно сбережений, чтобы пережить трудности.

При обеспечении адресности силами местного сообщества, возникает простор для злоупотреблений. Когда оценкой нуждаемости, и распределением помощи занимаются местные элиты, есть риск, что помощь достанется не нуждающимся, а родственникам представителей власти или их приближенным.

Рецепт Всемирного банка

Всемирный банк разработал так называемый балльный или косвенный метод оценки нуждаемости. Эту методику можно использовать как для назначения разовых денежных пособий, так и для оказания социальных услуг. Косвенный метод базируется на ряде индикаторов, характеризующих домохозяйства. Например, место жительства, размер семьи, численность работников, их образование, наличие в семье пенсионеров и иждивенцев. Учитываются жилищные и имущественные характеристики – размер и качество жилья, наличие автомобиля, бытовой техники, предметов роскоши, и т.д. На базе соцопросов с помощью эконометрического моделирования устанавливается взаимосвязь между набором индикаторов и уровнем благосостояния. Определяется вес и влияние каждого индикатора на уровень благосостояния, после чего индикаторам присваивается определенное количество баллов. Полученное уравнение используется для расчета прогнозируемого благосостояния каждого домохозяйства, обращающегося за помощью. Чем меньше баллов набирает семья, тем больше она нуждается в помощи.

Объективность – одно из достоинств этого метода, считает Корчагина: «Он работает при недостаточности данных о доходах и в нем используются характеристики домохозяйств, которые трудно скрыть или подделать». Кроме того, методика полностью компьютеризирована и практически исключает участие специалистов в принятии решения о выдаче пособий.

Удобно и то, что единую балльную систему можно использовать для разных социальных программ – от субсидий на услуги ЖКХ до денежных выплат. «Это принцип матрешки, – поясняет автор доклада. – Домохозяйства, набравшие наименьшее количество баллов, вхожи во все действующие социальные программы. Соответственно, чем выше уровень жизни, чем выше балл, тем меньшим количеством программ охвачено домохозяйство». Например, семьи, набравшие 200 баллов, поучают субсидии только на медицинское страхование. Тем, у кого меньше 100 баллов, субсидируется и медстрахование, и оплата электроэнергии. Домохозяйства, набравшие меньше 50 баллов, вдобавок к обеим субсидиям получают денежную помощь.

От Пиночета до Ельцина

Впервые балльный или косвенный метод был апробирован в Чили при Пиночете. Поначалу эксперимент шел не слишком удачно – сказалось несовершенство системы расчетов и человеческий фактор. Дело в том, что баллы выставлялись социальными работниками, которые приходили в дома к беднякам, осматривали жилищные и имущественные условия. Инспекторов подкупали или просто обманывали. В итоге помощь нередко доставалась совсем не тем, кто в ней действительно нуждался.

Но чилийцы не отказались от бальной системы, а обратились за помощью к американцам, которые предложили более современный вариант расчетов и сформировали электронную базу данных получателей.

Разработка косвенной модели оценки нуждаемости требует значительных административных и финансовых затрат. Поэтому она применяется в ограниченном числе стран, при поддержке международных финансовых структур. Сегодня косвенный метод больше всего распространен в странах Латинской Америки и Востока, то есть там, где трудно посчитать доходы. Из бывших республик СССР методику используют Грузия и Армения. Тестировалась она в Казахстане и Киргизии.

В России в 1997-1998 годах при поддержке ВБ в Волгоградской области тоже была запущена пилотная программа косвенной модели оценки нуждаемости. Но расчетное уравнение оказалось не очень удачным. Была сделана маленькая выборка, а кроме того, советские стандарты благосостояния уже перестали работать, а новые еще не сформировались. Это серьезно затрудняло оценку. Так учителя и врачи, которые во времена СССР считались «средним классом» и успели нажить определенное имущество, теперь оказались в числе «новых бедных». Негативно сказалось и отсутствие разделения между городскими жителями и сельскими.

Однако даже противники новой методики отметили ее достоинства: быстроту назначения помощи и более широкий круг адресатов. Ведь помощь получили не только традиционные категории – пенсионеры, многодетные семьи и т.д., но и те самые «новые бедные» – люди в трудоспособном возрасте, работающие и получающие зарплату.

Выбор для России

Теперь эксперты Института управления социальными процессами НИУ ВШЭ предлагают еще раз протестировать косвенную методику расчета нуждаемости применительно к России. «Учитывая ошибки, которые были сделаны, модель сразу разрабатывалась для города и для села, – говорит Ирина Корчагина. – Также были выбраны крупные города, чтобы избежать пересечения разности уровней и образа жизни в малых городах и в крупных. И отдельно посмотрели Москву».

Как отмечает эксперт, одна из проблем бальной системы в том, что она довольно сложна в разработке, и не позволяет использовать успешный опыт других стран. Для каждой страны нужны собственные уникальные характеристики и уникальные уравнения, которые будут описывать состояние домохозяйств.

Скажем в Колумбии образование – признак благосостояния. Если ребенок пять-шесть лет отучился в школе, его семью нельзя считать бедной. В России, где законодательно закреплено всеобщее базовое образование, этот критерий не действует.

Нужно также учесть, что стандарты качества жизни постоянно меняются, поэтому методика нуждается в периодической корректировке. Так в 2005 году власти Грузии анализировали имущество через такие характеристики, как машина, холодильник, телевизор, стиральная машина, сотовый телефон. В 2009 году в уравнение вставили плазменный телевизор, спутниковую антенну и индивидуальную систему отопления.

Кроме того, балльная методика предъявляет повышенные требования к источникам информации. Чтобы избежать обмана и необоснованного получения помощи, приходится проводить выборочные проверки.

Впрочем, полностью эффективного, универсального метода оценки нуждаемости не существует, отмечает докладчик, а балльная система может работать эффективно. В том числе и в России. Для этого нужно настроить ее на данных большого специализированного исследования. Экспертному сообществу необходимо обсудить широкий спектр факторов, объясняющих нуждаемость российских домохозяйств.

См. также:

Соцзащита в регионах: логика понятна только местным властям
Социальная помощь остается безадресной
Эффективность бюджетных социальных программ близка к нулю
Бедняки не хотят признаваться в бедности
Фокус адресной помощи: бедные vs. низкоресурсные

Полный текст презентации «Оценка нуждаемости домохозяйств в социальной защите»

 

Автор текста: Гринкевич Владислав Владимирович, 4 марта, 2014 г.