Интересы полиции и бизнеса противоречат друг другу

Специфические показатели оценки эффективности работы полиции способствуют усилению давления на бизнес: чем больше правонарушений они раскроют, тем выше план на будущий период. Исследование «Уголовное преследование бизнеса в российских регионах: роль государственного насилия»

Сотрудники Международного центра изучения институтов развития (МЦИИР) НИУ ВШЭ Евгения Назруллаева, Алексей Баранов и Андрей Яковлев представили свою работу на конференции в НИУ ВШЭ «Исследование взаимосвязей институтов и развития в России: новые данные и новые подходы». Они подсчитали, что в середине 2000-х годов в России наблюдался рост числа «экономических» уголовных дел.

Затем авторы исследования задались вопросом: является ли причиной этого явления стремление к «извлечению ренты» отдельных сотрудников полиции, прессующих предпринимателей, или это результат специфических практик управления в системе органов внутренних дел. Они провели эмпирическую проверку связи между показателями экономической преступности в регионах, уровнем экономической активности и индикаторами смены региональных элит. Также была попытка установить, в какой степени частные интересы, а также так называемая «палочная система» (используется для формирования отчетности и оценки деятельности подразделений МВД) ответственны за задокументированный рост экономических преступлений в 2004-2009 годах.

Исследователи использовали уникальную базу данных МЦИИР, в которой содержатся сведения по экономическим преступлениям в разрезе регионов РФ, а также биографические данные руководителей региональных управлений МВД.

Полиция может быть хищной

Традиционно политическая элита региона заинтересована в привлечении инвестиций и процветании своего субъекта федерации. Для инвесторов важен деловой климат. В это понятие входит и эффективная работа  правоохранительных органов, и щепетильное выполнение ими буквы закона. Но нередко правоохранительные органы участвуют в деятельности, которая ведет к ухудшению бизнес-климата, и, как следствие, оттоку капитала. Почему силовики участвуют в деятельности, которая является крайне нежелательной для политической элиты, задается вопросом Алексей Баранов.

В поисках ответа на этот вопрос исследователи обратились к теории хищнической полиции. В рамках этой модели предполагается, что поведение полиции характеризуется двумя главными стимулами: стремлением к извлечению ренты и необходимости демонстрировать работу по охране права и порядка, чтобы получить промоушн и еще большие возможности для получения ренты.

Согласно теории хищнической полиции, силовики активно проявляют себя в коррупции и насилии. Произволу со стороны полиции подвергаются все группы населения. При этом полиция обладает достаточно высокой степенью автономии от политической элиты, даже если последняя ее использует для решения политических проблем.

Предприниматели – это лакомый кусок для силовиков. Извлечение ренты в таком случае – это не просто получение силовиками небольшой взятки, например, за отсутствие регистрации, как это бывает с обычными гражданами. Размеры поборов гораздо больше. Крупная сумма денег может стать стимулом для отказа в возбуждении или прекращения уголовного дела против бизнесмена. Иногда бизнесменам приходится делиться бизнесом с полицией после их обещания создать коммерсанту проблемы. Также предпринимателям приходится откупаться от угроз «задушить» проверками его компанию. Но абсолютно гарантированный способ получить взятку – это помещение бизнесмена в СИЗО. В это время бизнес не работает, и компания может просто обанкротиться.

Эффект «палочной» системы

Чтобы сохранить свое место, полицейским необходимо демонстрировать видимость работы, отчитываться о статистических – «палочных» – показателях. «Каждое решенное дело – это еще одна статистическая “палка”», – пояснил Баранов.

Но даже при выполнении «палочного» плана шанс на получение большей ренты есть не у всех силовиков. Он выше у сотрудников управления по борьбе с экономическими или налоговыми преступлениями. «Силовики из других подразделений так близко к деньгам не приближаются, зато они имеют возможность набрать кучу “палок” за счет раскрытия других правонарушений, – рассказал Баранов. – Есть свидетельства существования “серого” рынка, где они обмениваются этими “палками”. Одни целый год “кошмарят” бизнес, другие весь год стригут “бабки”, а потом просто продают большой кейс, например, по мошенничеству отделу по борьбе с экономическими преступлениями».

Авторы исследования выдвинули две гипотезы:

Гипотеза №1 касается частных интересов сотрудников правоохранительных органов, которые могут возбудить уголовное дело в частных интересах. В этом случае потенциальные выгоды будут ассоциироваться с большими денежными потоками в регионе. Если в регионе превалирует поведение по извлечению ренты, то там больше раскрытых экономических преступлений.

Гипотеза №2 касается «палочной» системы и делится на три подпункта.

1. Правоохранительной системе необходимо демонстрировать хорошую статистику, что приводит к необходимости постоянно увеличивать статистические показатели и целевые достижения. Это прямо прописано в системе оценки работы правоохранительных органов, напоминают эксперты. «Существует стимул в каждый последующий период показывать прирост хотя бы на одну “палку”, – говорит Баранов. – Прирост на несколько палок не выгоден, потому что в следующий период нужно снова увеличиваться показатели».
2. Исследователи предположили, что изменения в «палочной» системе в каждом следующем периоде в относительных величинах будет больше там, где в прошлом периоде показатели были ниже.
3. В какой-то момент времени «палочная» нагрузка станет слишком большой. Плановые показатели, основывающиеся на достигнутых результатах, можно будет понизить только после смены руководителя регионального управления МВД.

Неуплата налогов подводит бизнес под статью

Анализируя статистику, авторы исследования заметили, что некоторые статьи Уголовного кодекса (УК) РФ сконструированы так, что применяются только против предпринимателей, другие – и против обычных граждан тоже. Они сконструировали прокси-переменные: одна показывала количество дел против предпринимателей, другая – против всех граждан. «В смешанных статьях наибольший вес имеет статья «мошенничество», а в предпринимательских статьях наибольший вес имеют «налоговые» статьи», – говорит Евгения Назруллаева.

Гипотезы исследователей подтвердились.

Чем больше дел против бизнесменов было заведено в прошлом периоде, тем выше число дел в текущем периоде. И чем выше в регионе объем денежных потоков, тем больше зафиксировано уголовных дел, делится выводами Назруллаева.

Смена начальника полиции в регионе всегда сопровождается снижением статистических показателей. Это следствие «палочной» системы и того, что новый начальник не отвечает за результаты деятельности предыдущего. «Это эффект значимый и устойчивый», – подчеркнула Назруллаева.

Степень давления на бизнес зависит еще и от губернатора. При назначенном и пришлом силовики прессуют коммерсантов значительно сильнее, чем при губернаторе-земляке. Последний имеет неформальные связи с областью, и куда больше заинтересован в процветании бизнеса.

Результаты исследования позволяют также предположить, что «палочная система», основана на специфических показателях оценки эффективности органов внутренних дел, вносила больший вклад в восходящий тренд уровня преступности в экономической сфере по сравнению с практикой уголовного преследования предпринимателей в частных интересах, то есть с целью «извлечения ренты».

См. также:

Что и как менять в правоохранительной системе
Полицейские реформы
Реформировать нельзя распустить
Милиция с большой дороги

 

Автор текста: Селиванова Мария Олеговна, 8 октября, 2013 г.