Избранные и назначенные – разница только в деталях

Среди назначенных губернаторов чаще встречаются технократы, чем среди избранных, «назначенцы» чаще приходят из федеральных органов власти. Среди них больше «варягов», не имеющих связей с регионом. Исследование Ноя Бакли, Гузели Гарифуллиной, Джона Рейтера и Тимоти Фрая

«Коллективный портрет» 205 российских губернаторов с 1992 по 2010 гг. (‘The Political Economy of Russian Gubernatorial Election and Appointment’) был представлен на конференции «Исследование взаимосвязей институтов и развития в России: новые данные и новые подходы», проходившей в Высшей школе экономики.

Работу подготовили научный руководитель Международного центра изучения институтов и развития (МЦИИР) НИУ ВШЭ, профессор кафедры политических наук Колумбийского университета Тимоти Фрай и сотрудники МЦИИР Ной Бакли, Гузель Гарифуллина и Джон Рейтер.

Губернаторы «не столь различны меж собой»?

Исследователи сравнили характеристики губернаторов, избранных в 1992-2005 годах, и губернаторов, назначенных в 2005-2010 годах (табл. 1).

Таблица 1. Общие характеристики

	N
Количество губернаторов	205
Число выборов	232
Кол-во назначений	140
Кол-во регионов	88
Минимальный год	1993
Максимальный год	2011

Источник: ‘The Political Economy of Russian Gubernatorial Election and Appointment’

Основные тезисы исследования МЦИИР таковы:

1. Корпус региональных лидеров довольно однороден. Избранные и назначенные губернаторы статистически неразличимы по возрасту. И у тех, и у других есть опыт работы в региональных или местных администрациях, в частном или государственном секторе экономики. Избранные и назначенные губернаторы в равной пропорции сохраняют должность по истечении первого срока.
2. Отличия между «избранниками» и «назначенцами» заключаются, например, в том, что вторые реже оказываются уроженцами региона, в котором работают, чаще имеют ученую степень и экономическое образование.
3. Назначенные главы регионов обычно приходят из федеральных органов власти.
4. Выборы губернаторов в России «часто отличались низким уровнем политической конкуренции и неравными возможностями для действующих губернаторов и иных кандидатов». Это ослабляет влияние электорального отбора.
5. Федеральный центр стремится отбирать региональных лидеров по их способности обеспечить высокий процент голосов за определенную партию и общее доверие избирателей.
6. Мнение об обилии силовиков среди губернаторов не подтверждается: лишь 8% избранных и 9% назначенных глав регионов работали в силовых ведомствах.

Эти выводы исследователи сделали на основе собственной базы данных, включавшей биографии региональных лидеров, данные с официальных сайтов органов власти и сведения СМИ.

Губернаторы в РФ избирались прямым голосованием до конца эры Бориса Ельцина и в первые годы президентства Владимира Путина. В декабре 2004 г. выборы были заменены системой назначений: президент предлагал кандидата, которого затем утверждал законодательный орган региона. Процедуре отбора кандидатов была следующей: полпредам президента в федеральных округах ставилась задача представить двух кандидатов руководителю Администрации президента, который, в свою очередь, представит их президенту.

В декабре 2005 г. закон снова изменился: право предлагать президенту кандидатов на пост губернатора получила и крупнейшая партия в законодательном собрании региона. В апреле 2009 г. Дмитрий Медведев внес поправку, которая давала крупнейшей партии в заксобрании исключительное право предлагать президенту кандидатов. С 2008 г. крупнейшей партией во всех регионах стала «Единая Россия».

Инсайдеры vs аутсайдеры

У губернаторов, возглавляющих свой родной регион («инсайдеров»), и у губернаторов «извне» («аутсайдеров») – разная личная заинтересованность в результатах своей работы, отмечают авторы исследования. Приверженность малой родине может оказывать влияние на цели и стиль управления.

Впрочем, единства мнений по поводу преимуществ «инсайдеров» и «аутсайдеров» все-таки нет. Часть научного сообщества полагает, что «варягам» легче проводить эффективную экономическую политику, поскольку они менее склонны учитывать местные интересы (Libman A., Schultz A. (2011). Is There a Local Knowledge Advantage in Federations? Evidence from a Natural Experiment. Working Paper.). Другая часть экспертов, напротив, считает позицию «инсайдеров» более выигрышной: их связи с местными элитами снижают издержки на реализацию политических решений (Persson P., Zhuravskaya E. 2011. Elite Capture in the Absence of Democracy: Evidence from Backgrounds of Chinese Provincial Leaders. SSRN Working Paper).

Укорененность

Сравнение избранных и назначенных губернаторов показало их отличие по параметру «опыт работы в регионе» (табл. 2). В среднем у «назначенцев» такого опыта меньше. Впрочем, у них так или иначе есть связь с регионом: 66% из них работали в нем перед назначением на пост губернатора.

Таблица 2. Связи с регионом

Показатели связей с регионом	Избр.	Назн.	tзнач
Родился в регионе	48%	48%	0,03
Опыт работы в регионе, лет	13	10	3,05**
Последнее место работы – в регионе	81%	66%	3,16**
Получил высшее образование в регионе	37%	31%	1,29
Работал в администрации региона перед занятием должности	25%	24%	0,15
Работал в региональной адм-ции когда-л. перед должностью	60%	57%	0,61

Примечание. Цифры во 2-м и 3-м столбцах означают процентную долю от части выборки избранных или назначенных губернаторов. Сумма в столбцах может отличаться от 100 из-за правил кодирования и потому, что эти категории – не исчерпывающие.
Источник: ‘The Political Economy of Russian Gubernatorial Election and Appointment’

Карьера «после» и «до»

Должность губернатора в России обычно – пик карьеры. «Инсайдеры» после ухода с должности нередко идут в бизнес или политику в своих собственных регионах. «Аутсайдеры» же возвращаются в Москву или на малую родину.

«Взлетов» губернаторов на более высокие посты крайне мало. Исследователи насчитали пять таких случаев. Это, например, Юрий Трутнев (Пермский край), назначенный министром природных ресурсов, Сергей Собянин (Тюменская область), ставший главой Администрации президента при Владимире Путине в 2005 г. (а впоследствии – мэром Москвы), Александр Хлопонин (Красноярский край), назначенный полпредом в Северокавказском федеральном округе.

По окончании службы в качестве губернатора многие региональные лидеры оказались в Совете Федерации. Почетная должность сенатора, полагают исследователи, предполагает минимум ответственности и позволяет губернатору достойно уйти из политики.

Главное различие между избранными и назначенными губернаторами заключается в их «предыстории». До поста главы региона «назначенцы» чаще работали в федеральных органах власти.

Избранные губернаторы, напротив, с большей вероятностью занимали руководящий пост в региональном законодательном собрании. Среди них больше тех, у кого есть опыт работы в КПСС, добавляют авторы работы.

Многие «избранники» и «назначенцы» до поста губернатора были депутатами Госдумы, Совета Федерации, работали в местных законодательных собраниях и политических партиях. Лишь 4% избранных и 2% назначенных губернаторов вышли из бизнеса.

Образование и «демография» губернаторов

Среднестатистическому представителю губернаторского корпуса – 52-53 года. В национальных республиках сохраняется политика лидеров титульной национальности.

Авторы отмечают, что у назначенных губернаторов образование лучше. Среди них и больше обладателей научной степени (таб. 3). Впрочем, уточняют эксперты, отчасти это лишь дань моде, а не реальные научные достижения.

Назначенные губернаторы чаще получали экономическое образование и учились в престижных вузах Москвы и Санкт-Петербурга. Однако различия в образовании отчасти могут быть связаны с изменениями в образовательной системе в постсоветский период, считают исследователи. 

Taблица 3. Образование губернаторов

	Избр.	Назнач.	tvalue
Имеют ученую степень	34%	45%	-2,00**
Сельскохозяйственное образование	15%	5%	3,13**
Экономическое образование	8%	16%	-1,85*
Гуманитарное образование	6%	5%	0,41
Юридическое образование	7%	10%	-0,88
Военное образование	5%	4%	0,57
Педагогическое образование	3%	4%	-0,51
Техническое образование	55%	57%	-0,23
Высшее образование в престижном вузе	5%	5%	0,23
Высшее образование в др. вузе Москвы/СПб	27%	37%	-1,70*
Высшее образование в региональном вузе	68%	58%	1,54

Примечание. Под престижным вузом подразумеваются МГУ, МГИМО и СПбГУ. Цифры во 2-м и 3-м столбцах означают процентную долю от части выборки избранных и назначенных губернаторов.
Источник: ‘The Political Economy of Russian Gubernatorial Election and Appointment’

Сюжеты для нового исследования

«Создается впечатление, – пишут авторы работы, – что федеральный центр при назначениях предпочитает более технократичных кандидатов с более высоким уровнем образования, экономическим профилем и недавним опытом работы в федеральных ведомствах». Однако служат ли эти характеристики залогом успешного решения социально-экономических проблем региона? «Этот вопрос в литературе не изучался», – дают свой ответ исследователи.

За пределами работы остались важные вопросы, посетовали участники дискуссии на конференции. Так, не проанализированы различия в кадровых стратегиях, стиле руководства, методах и качестве принимаемых решений, отметили сразу несколько экспертов. Поэтому сложно судить о причинно-следственных связях между способом прихода губернатора во власть (избрание vsназначение) и эффективностью его работы. Впрочем, к этой теме позволят вернуться новые исследования.

Нужно также принять во внимание коалиции, неформальные связи губернаторов, предпринимательский климат в регионе и многое другое, добавили дискуссанты.

Вице-президент по внешним связям российского подразделения группы компаний British Petroleum Владимир Дребенцов подчеркнул: «Интересно было бы посмотреть: что изменилось в регионе [с приходом тех или иных губернаторов], есть ли социальный протест».

Ряд экспертов, в частности, профессор кафедры сравнительной политологии НИУ ВШЭ Николай Петров, считают, что возобновленные выборы губернаторов используются, в том числе, и для легитимизации «кандидатов Кремля».

Впрочем, авторы работы также признают, что «выборы в российских регионах различались по качеству демократии и уровню конкуренции», при этом в целом уровень политической конкуренции был довольно низок. «Возможно, более конкурентные выборы приведут к отбору кандидатов иного типа, чем менее конкурентные», – пишут в заключение авторы исследования.

См. также:

Frye T., Buckley N., Reuter J. The Political Economy of Russian Gubernatorial Election and Appointment. Political science, WP BRP 01/PS/2011, М.: НИУ ВШЭ, 12/2011
Туровский Р. Центр и регионы: проблемы политических отношений. М. Издательский дом Высшей школы экономики. 2007.
Туровский Р.
Социальная и политическая эффективность региональной власти: проблема измерения// Полития: Анализ. Хроника. Прогноз, 2013. № 1. C. 175-196.
Besley T., Reynal-QuerolM. (2011). Do Democracies Select More Educated Leaders? // American Political Science Review. August. 105 (3): 552-566.
Неопытным губернаторам нужны «послушные» мэры
Соцзащита в регионах: логика понятна только местным властям
Федеральная стагнация и региональные прорывы

Полный текст исследования ‘The Political Economy of Russian Gubernatorial Election and Appointment’

 

Автор текста: Соболевская Ольга Вадимовна, 3 сентября, 2013 г.