Статья Дмитрия Урманова «Институциональные барьеры формирования и развития механизмов межмуниципального сотрудничества в России», опубликована в №1 (39) журнала «Региональные исследования» за 2013 г. Опираясь на анализ семи российских субъектов, исследователь пришел к выводу, что сложившаяся схема управления позволяет игнорировать локальные социально-экономические условия развития на территории. Институциональная ситуация такова, что в межмуниципальном сотрудничестве у органов местной власти нет необходимости.
Начиная свой анализ, Д. Урманов дает характеристику общей ситуации в сфере организации системы местного самоуправления. Основной чертой данной системы в современных условиях является ее зависимость от вышестоящих органов власти. Автор приводит мнение О. Э. Бессоновой, которая характеризует ситуацию, сложившуюся в России, как раздаточный тип экономики, где рыночные механизмы играют лишь вспомогательную роль.
Развитие тех или иных территорий обусловлено тремя факторами: обеспеченностью сырьевыми ресурсами, наличием агломерации и экономико-географическим местоположением локальных образований. На развитие региона влияет отбор приоритетных для решения проблем, который проводится на уровне региональной власти, как правило, по критерию политической целесообразности. Такие условия не способствуют формированию эффективного межмуниципального сотрудничества.
Возможность межмуниципального сотрудничества прописана в 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ», но четкой формулировки данного понятия нет, а некоторые позиции закона вступают в противоречие с Гражданским кодексом РФ. Так, например, межмуниципальное сотрудничество по 131-ФЗ может осуществляться в четырех организационно-хозяйственных формах – ЗАО, ООО, АНО и фонд. В области их функционирования действуют также нормы гражданского законодательства и федерального закона «Об акционерных обществах».
Противоречие состоит в том, что существуют определенные ограничения на участие органов государственной власти и местного самоуправления в частных организациях. Так, в Гражданском кодексе РФ прописано, что органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ, если иное не установлено законом. По федеральному закону «Об акционерных обществах» установлено, что муниципальные образования могут быть учредителями только открытых акционерных обществ. А в законе №131-ФЗ правосубъектность муниципальных образований в вопросах формирования межмуниципальных хозяйственных обществ прямо не прописана. Таким образом, для развития межмуниципального сотрудничества необходимо более четко прописать законодательные рамки этого процесса.
Исследователь проанализировал концентрацию финансовых ресурсов в различных видах муниципальных образований и направление потоков перераспределения финансовых ресурсов в семи регионах: Тамбовская область (ЦФО), Псковская область (СЗФО), Краснодарский край (ЮФО), Башкирия (ПФО), Курганская область (УФО), Кемеровская область (СФО) и Приморский край (ДФО). Для анализа использовались три показателя – структура местных финансов по бюджетам различных типов муниципальных образований, доля безвозмездных перечислений в бюджеты муниципальных образований и среднее значение доли местных налогов в доходах бюджетов муниципальных образований.
Таблица 1. Структура местных финансов по бюджетам типов муниципальных образований в субъектах РФ на 2009 г.
Субъект РФ | Типы муниципальных образований | Доходы, % | Расходы, % | Количество МО | Численность нас., % |
Тамбовская область | Муниципальный район | 43,2 | 42,5 | 23 | – |
Городской округ | 49,6 | 50,5 | 7 | 48,4 | |
Городское поселение | 1,6 | 1,5 | 13 | 9,6 | |
Сельское поселение | 5,6 | 5,5 | 309 | 42 | |
В целом по области | 100 | 100 | 352 | 100 | |
Псковская область | Муниципальный район | 51,7 | 51,7 | 24 | – |
Городской округ | 46,1 | 46,1 | 2 | 42 | |
Городское поселение | 2,8 | 2,7 | 26 | 25,9 | |
Сельское поселение | 3,8 | 3,8 | 192 | 32,1 | |
В целом по области | 100 | 100 | 244 | 100 | |
Краснодарский край | Муниципальный район | 38,1 | 38,5 | 37 | – |
Городской округ | 52,1 | 50,9 | 7 | 38,2 | |
Городское поселение | 3,5 | 3,9 | 30 | 21,4 | |
Сельское поселение | 6,2 | 6,6 | 352 | 40,3 | |
В целом по краю | 100 | 100 | 426 | 100 | |
Республика Башкортостан | Муниципальный район | 44,4 | 44,5 | 54 | – |
Городской округ | 47,1 | 47,1 | 9 | 45,8 | |
Городское поселение | 3,3 | 3,3 | 14 | 14,5 | |
Сельское поселение | 5,2 | 5,1 | 942 | 39,7 | |
В целом по республике | 100 | 100 | 1019 | 100 | |
Курганская область | Муниципальный район | 46,9 | 47 | 24 | – |
Городской округ | 40,8 | 40,9 | 2 | 41,7 | |
Городское поселение | 1,6 | 1,3 | 13 | 15 | |
Сельское поселение | 10,7 | 10,8 | 419 | 43,2 | |
В целом по области | 100 | 100 | 458 | 100 | |
Кемеровская область | Муниципальный район | 20,5 | 20,6 | 18 | – |
Городской округ | 77 | 77,1 | 16 | 77,3 | |
Городское поселение | 1 | 1 | 22 | 9,2 | |
Сельское поселение | 2,1 | 1,9 | 167 | 13,5 | |
В целом по области | 100 | 100 | 233 | 100 | |
Приморский край | Муниципальный район | 25,6 | 25 | 22 | – |
Городской округ | 70,9 | 71,5 | 12 | 70,3 | |
Городское поселение | 1,1 | 1,1 | 28 | 4,5 | |
Сельское поселение | 2,4 | 2,4 | 117 | 25,2 | |
В целом по краю | 100 | 100 | 179 | 100 |
Источник: Д. Урманов, 2013
Существующая система формирования и распределения местных финансов позволяет муниципальным районам и городским округам, в отличие от поселений, концентрировать большую часть финансовых ресурсов в своих бюджетах. Причем средняя доля местных финансов, сконцентрированных по городским и сельским поселениям, составляет всего 7,3%, что ставит под сомнение целесообразность самого существования местного самоуправления на первичном уровне (в городских и сельских поселениях) в современных условиях.
Таблица 2. Доля безвозмездных перечислений в бюджеты МО субъектов РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ в среднем за 2006-2009 гг., %
Субъект РФ | Типы муниципальных образований | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |
Тамбовская область | Муниципальный район | 71,9 | 46 | 76 | 82,3 |
Городской округ | 52,6 | – | 55,2 | 57,2 | |
Городское поселение | 74,8 | 28,8 | 63,8 | 60,6 | |
Сельское поселение | 70,9 | 49,2 | 51,8 | 64,7 | |
Псковская область | Муниципальный район | 70,3 | 66,1 | 64,8 | 71,4 |
Городской округ | 24,1 | 41 | 37,5 | 45,1 | |
Городское поселение | – | – | – | 39,7 | |
Сельское поселение | – | – | – | 64,3 | |
Краснодарский край | Муниципальный район | 66,1 | 68,4 | 70,2 | 55,5 |
Городской округ | 37,3 | 38,6 | 45 | 37 | |
Городское поселение | 30,6 | 26,1 | 37,9 | 21,1 | |
Сельское поселение | 22,3 | 32,6 | 45,8 | 33,1 | |
Республика Башкортостан | Муниципальный район | 72,6 | 68,1 | 66,3 | 72 |
Городской округ | 28,7 | 26,4 | 29,7 | 43,2 | |
Городское поселение | 21,6 | 23,9 | 18,2 | 57,4 | |
Сельское поселение | 70,4 | 65,4 | 59,1 | 53,9 | |
Курганская область | Муниципальный район | 87 | 83,4 | 84,4 | 83,5 |
Городской округ | 48,9 | 37,2 | 41,2 | 38,2 | |
Городское поселение | 45,5 | 49,7 | 56,3 | 64,1 | |
Сельское поселение | 78,2 | 77,7 | 78,6 | 76,1 | |
Кемеровская область | Муниципальный район | 66,6 | 68,7 | 75 | 77,7 |
Городской округ | 52,8 | 52,1 | 60,2 | 61,4 | |
Городское поселение | – | 48,3 | 72,6 | 64,5 | |
Сельское поселение | – | 76,2 | 77,5 | 42,3 | |
Приморский край | Муниципальный район | 60,1 | 64,7 | 63 | 64,6 |
Городской округ | 33,5 | 40,4 | 38,7 | 42,6 | |
Городское поселение | – | 54,9 | 32 | 54 | |
Сельское поселение | – | 68,8 | 56,6 | 58,2 |
Источник: Д. Урманов, 2013
Муниципальные образования в целом сильно зависят от бюджетных трансфертов. За рассмотренный период 2006-2009 гг. значимость перераспределительных механизмов не сокращалась. Наибольшая зависимость характерна для муниципальных районов (от 55 до 87% в зависимости от региона). Зависимость городских округов от бюджетных трансфертов в пяти из семи рассмотренных регионах ниже, чем у муниципальных районов – в диапазоне 37-42%. На низовом уровне ситуация, как правило, более благоприятная в городских поселениях, чем в сельских, хотя показатели сильно варьируют.
Таблица 3. Среднее значение доли местных налогов в доходах бюджетов МО в субъектах РФ за 2006-2009 гг., %
Субъект РФ | Типы муниципальных образований | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |
Тамбовская область | Муниципальный район | 4,5 | 2,6 | 3,2 | – |
Городской округ | 3,6 | – | 3,2 | 4,4 | |
Городское поселение | 2,8 | 18,1 | 8,5 | 17,3 | |
Сельское поселение | 8,8 | 28 | 26 | 19,3 | |
Псковская область | Муниципальный район | 1,8 | 1,9 | 1,8 | 0,03 |
Городской округ | 4,7 | 4,7 | 4,7 | 5 | |
Городское поселение | – | – | – | 7,3 | |
Сельское поселение | – | – | – | 7,1 | |
Краснодарский край | Муниципальный район | 1,4 | – | – | – |
Городской округ | 5,4 | 5,2 | 5,6 | 7,3 | |
Городское поселение | 19,6 | 23,3 | 15,2 | 28 | |
Сельское поселение | 24,5 | 29,9 | 24,2 | 29,4 | |
Республика Башкортостан | Муниципальный район | 0,9 | 1,1 | 1,6 | – |
Городской округ | 2,6 | 3,4 | 3,9 | 3,6 | |
Городское поселение | 9,3 | 11,9 | 17,1 | 12,1 | |
Сельское поселение | 4,3 | 5,8 | 9,3 | 14,3 | |
Курганская область | Муниципальный район | – | – | – | – |
Городской округ | 3,1 | 3,6 | 4,6 | 4,6 | |
Городское поселение | 12,5 | 12,5 | 10,8 | 9,1 | |
Сельское поселение | 3,6 | 4,2 | 5,1 | 7,2 | |
Кемеровская область | Муниципальный район | 0,89 | 0,44 | 0,14 | – |
Городской округ | 4,1 | 4,4 | 3,2 | 5 | |
Городское поселение | – | 18,2 | 6,5 | 11,2 | |
Сельское поселение | – | 2,3 | 2,3 | 2,7 | |
Приморский край | Муниципальный район | 1,4 | 0,15 | 0,07 | 0,015 |
Городской округ | 5,6 | 5,7 | 5,1 | 4,7 | |
Городское поселение | – | 7 | 10,1 | 7,7 | |
Сельское поселение | – | 4,7 | 6,1 | 6,5 |
Источник: Д. Урманов, 2013
Доля местных налогов в общих доходах местных бюджетов существенную роль играет только в городских и сельских поселениях (15-30%). В муниципальных районах их доля составляет в среднем 1-2%, в городских округах 3-5%. Жесткие рамки по формированию местных финансов приводят к сильной зависимости муниципальных образований от распределяемых финансов из вышестоящих бюджетов. Это в свою очередь лишает органы местного самоуправления стимулов к повышению доходов местных бюджетов.
Д. Урманов подчеркивает, что выстраиваемые вертикальные коридоры перемещения денежных средств наверх и последующее распределение их вниз вместе с низкими финансовыми ресурсами органов местного самоуправления первичного уровня лишают их возможности развивать межмуниципальное сотрудничество. В итоге система местного самоуправления игнорирует локальные условия и локальные потребности территорий.