Локальные элиты в малых городах

Власти российских городов стараются, в силу бедности, либо сохранить статус-кво, либо развиваться на основе союза с бизнесом, в котором при этом нет места интересам населения

Исследователи российской власти, как правило, не идут глубже рассмотрения ее регионального уровня. Изучение муниципальной власти традиционно проводится на примере областных столиц. Между тем именно небольшие города наиболее удобны для изучения сложных процессов, происходящих во властных элитах, хотя бы потому, что институты власти в городах-миллионниках, как правило, очень закрыты для внешнего наблюдения.

А в небольшом городе «все про всех все знают», поэтому и функционирование власти здесь более прозрачно, хотя и наполнено большим количеством стереотипов и интерпретаций, порой весьма субъективных. Велика во власти в малых городах и неформальная компонента взаимоотношений властных субъектов, что дает нам реальную возможность исследовать именно эту, «невидимую» часть, властной практики.

Для исследовательского проекта, посвященного изучению местной власти, мы, его участники (Дмитрий Сельцер – руководитель, Чирикова А.Е, Ледяев В.Г., Авдонин В.С. – исследователи) выбрали локальные элиты в шести малых российских городах в трех российских регионах. Всего там было проведено более 80 интервью.

Признанный классик в области изучения городских режимов – американский социолог Кларен Стоун. Именно его работы предопределили большинство исследованй городских элит в Америке и Европе. К. Стоун выделил в своей концепции четыре основных режима. Первый режим – «статус-кво», он очень характерен для малых и бедных городов, где власть не пытается что-то менять, а поддерживает то, что есть. Второй – «режим роста и развития», который предполагает коалицию между властью и бизнесом и совместное использование ими городского пространства без учета интересов граждан. Третий тип – «прогрессистский режим среднего класса», который предполагает, что население городов объединяется в общественные организации и ограничивает власть и бизнес в их захватнических устремлениях. Четвертый – «социальный режим поддержки бедных», когда на эти цели идут деньги власти и бизнеса.

В России мы обнаружили только первые два режима, причем на второй тип режима есть только намеки.

При изучении городских режимов первое, в чем надо было разобраться – как складывается иерархия властных акторов в городах: кто на самом деле обладает реальной властью, как взаимодействуют исполнительная и законодательная ветви власти или же власть и бизнес и т.д.

Итак, мы выбрали шесть дотационных городов: Кунгур и Чусовой Пермского края, Моршанск и Котовск Тамбовской области, Касимов и Новомичуринск Рязанской области. В поле нашего исследования попали все влиятельные акторы: мэры, главы администраций, самые влиятельные бизнесмены, представители ведущих СМИ, региональные эксперты. Нам было важно понять, как они сами оценивают властную ситуацию в городе, каково соотношение формальных и неформальных властных практик. Всегда ли формальный лидер городской власти является таковым на самом деле? С этой целью интервью строилось таким образом, чтобы вскрыть неформальные правила взаимодействия власти с бизнесом, с законодательной властью, с губернаторм и командой, с силовыми структурами.

Начнем с вопроса: всегда ли глава города (мэр) –  самый главный властный игрок, которому все подчиняются? В большинстве случаев это так и есть, причем формальная власть мэра дополнена неформальными ресурсами, что дает ему возможность доминировать над городской элитой. Во всех исследованных нами городах именно мэр занимал первое место во властной иерархии, на втором месте был крупный бизнес. И только в моногородах бизнес мог быть «главнее» мэра. Все остальные – партии, обшественные организации и пр. практически не имели ресурсов влияния.

Все это позволяет нам говорить об «элитистской» концепции городской власти, когда власть сосредоточена исключительно в руках элиты, к которой принадлежат определенные фигуры, выделенные на фоне города. Чаще всего власть сосредоточена в руках мэра и его команды. Вторую позициию занимают руководители крупных предприятий, если таковые в городе есть. И тогда они нередко диктуют мэру, что ему делать.

Со своей стороны, законодательная власть находится в очень зависимом положении, поскольку глава города многое делает для того, чтобы сформировать лояльный ему состав городского собрания. Но это не означает, что городские советы вообще не имеют никакого влияния: оно есть, но весьма небольшое. И, как правило, у мэра существуют персональные договоренности с депутатами, в основе которых может лежать либо торг или обмен возможностями, либо запугивание. Мы нигде не обнаружили законодательную власть, которая бы имела собственный ресурс влияния или же в открытую конфликтовала с мэром.

В одном из двух моногородов, которые мы исследовали (Чусовой и Новомичуринск), доминировал крупный бизнес – огромный металлургический завод (Чусовой). В Новомичуринске, благодаря усилиям мэра и помощи со стороны областной власти, бизнесу в лице ГРЭС подобное доминирование оказалось не под силу. Это означает, что наличие градообразующего предприятия совсем не гаратирует власти бизнеса в городе. Все зависит от договоренностей между главой адмиистрации и руководителем предприятия, и от того, есть ли между ними конфликт. И, конечно, многое зависит от поддержки той или иной фигуры губернатором и областной властью. Если они поддерживают мэра города, это может заметно уменьшить власть бизнеса.

Существует еще и районный уровень власти ( в районе, который примыкает к городу). Оказалось, что взаимодействие районного главы и мэра города, как правило, очень конфликтное: в трех случаях из шести мы зафиксировали ярко выраженный конфликт между ними. Почва для конфликта города и района всегда есть: это, например, бесконечные споры, кому принадлежит дорога и кто должен ее содержать, или же вопрос об оплате городом свозимого в район мусора и т.д. Большую роль играет разница в объемах бюджетов: например, район вокруг г. Чусового имел бюджет под миллиард рублей, и при этом отвечал за всю социальную сферу, а бюджет самого Чусового составлял всего 140 млн. рублей. И это вызывало желание у городского главы занять пост главы района. Но он проиграл выборы, и противостояние перешло в полное личное неприятие, которое отражалось и на политической атмосфере города. Не исключено, что в ряде российских городов районый глава может оказаться заметно сильнее городского.

Как правило, в бедных городах (а малые города все – дотационные) губернатор имеет огромный ресурс власти, наряду с главой города. В некоторых случаях это позволяет говорить о ресурсном домиировании губернаторской власти в малых городах: наряду с мэром и крупным бизнесом, самым влиятельным актором в городе, може быть губернатор и его комада. Это неизбежное следствие бедности города, который почти всегда зависит от поступлений бюджетных средств по федеральным и региональным каналам. А тот, кто дает деньги, у того и власть. Причем деньги могут даваться как безвозмездно, так и на условиях губернатора и его команды, которые непрочь из этого извлечь личную выгоду. И, конечно, инвестиции федерального уровня идут в город только через губернатора.

Однако  в своем собственном городе именно мэр является «символом власти» для городской элиты, которая не имеет своих выходов на область. И только он сам осознает, и это видно по оцекам самих мэров, данных в ходе интервью, насколько мало у него реальной власти и возможности влиять на ситуацию. Впрочем, это зависит преимущественно от персонального взаимодействия мэра и губернатора – от договороспособости мэра, и от готовности губернатора идти на уступки. Иногда губернатор вообще не обращает внимания на город, во всяком случае до определенного момента, потому что он ему не интересен. И «включается» только при нарастании экономических проблем, которые угрожают протестными настроениями.

Каковы же модели взаимоотошений между мэром и губернатором? Это может быть модель подчинения: губернатор  подчиняет мэра, а тот просто исполняет его волю. Но это могут быть и партнерские отношения: если мэру тяжело находиться в положении «подавленного», он предпочтет роль партнера, хотя бы и младшего. Исследование показало, что губернаторы очень по-разному выстраивают свои взаимоотношения с мэрами. Немалую роль в этом играет личный авторитет, прежний опыт отношений, и степень доверия между сторонами.

Тем не менее, я убеждена в том, что губернатор всегда является доминирующим актором, какую бы внешнюю форму эти взаимоотношения ни принимали. Более того, все распоряжения от губернаторской команды обязательны для исполнения городским уровнем власти. Члены команды мэра прямо говорят о жестком подчинении, в то время как представители бизнеса скорее видят в выстраиваемых отношениях партнерство, но первые находятся ближе.

Так что «вертикаль власти» работает, и настолько хорошо, что можно только этому удивляться. Когда-то центр ввел эту вертикаль, «выкупив» ее у региональных элит, дал им ресусы и позволил региональной власти построить аналогичную вертикаль внутри своих областей. Одновременно огромное количество денег было спущено вниз с федерального уровня. Так что вертикаль выгодна  всем, кто в нее встроен, поскольку именно она обеспечивает обмен ресурсами. Поэтому я бы не стала рассматривать участников цепочки в качестве безусловных «жертв» вертикали. Она достаточно прижилась и вполне прагматически используется ее участниками. Именно поэтому не так просто «разобрать» эту вертикаль, заменив назначение губернаторов на их выборы.

Алла Чирикова, главный научный сотрудник Института социологии РАН

 

Автор текста: Чирикова Алла Евгеньевна, 23 июля, 2013 г.