Социальная помощь остается безадресной

Развитие человеческого потенциала пока слабо вписывается в приоритеты расходования бюджетных денег. Адресная помощь семьям с рисками бедности финансируется недостаточно. Пенсионные расходы отчасти блокируют распределение средств в здравоохранение, образование и культуру. Доклад Елены Гориной

Старший научный сотрудник Центра анализа доходов и уровня жизни НИУ ВШЭ Елена Горина представила исследование «Государственные расходы и приоритеты социальной политики в России» на семинаре Центра «Методика и анализ эффективности государственных расходов на социальную защиту населения в России: федеральный и региональный уровень».

Социальная «карта»

Человеческий потенциал формируют системы образования, здравоохранения и культуры. Свой вклад вносит и социальная защита – тем самым государство инвестирует в малоресурсные группы населения и помогает их социально-экономической адаптации.

Сейчас на отрасли социальной сферы, по оценкам Гориной, приходится 56% совокупных государственных расходов, куда включены все расходы федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Федерации. Для оценки социальных расходов государства Горина использовала отчеты Федерального казначейства об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации, законы об исполнении бюджетов Пенсионного фонда России и Фонда социального страхования, региональные законы об исполнении бюджетов субъектов РФ и данные Росстата о госрасходах на выплату пособий и социальную помощь.

Главные тенденции социальных расходов государства за 2005-2012 годы, по мнению эксперта, таковы:

1. В пору экономического подъема середины 2000-х произошел поворот к решению социальных задач. Выросла значимость расходов на здравоохранение, образование и культуру.
2. В период экономического кризиса 2008-2009 гг. и в начале 2010-х гг. отмечено повышение уровня жизни пенсионеров благодаря «опережающему наращиванию затрат на пенсионное обеспечение».
3. В социальной защите акценты смещены в сторону мер социальной помощи, предоставляемых без учета нуждаемости.
4. Социальная поддержка семей с детьми неравномерна на разных этапах жизненного цикла ребенка – основную помощь родители получают, когда малышу до полутора лет. Такой подход «создает риски для развития человеческого потенциала».
5. Уровень адресности региональных пособий – поддержка наименее обеспеченных семей с детьми – остается невысоким.

Рисунок 1. Структура расходов консолидированного бюджета РФ по разделам

2005-2008 гг. – Рост объема соцрасходов без роста доли
2009-2012 гг. – Рост объема и доли за счет расходов на социальную поддержку
Источник: Презентация к докладу Е. Гориной

Пенсии как приоритет

В 2005-2008 годах благодаря улучшению финансовой ситуации в стране расходы на социальные отрасли увеличивались в абсолютном выражении, хотя и не росли структурно, подчеркнула Елена Горина.

Экономический кризис внес свои коррективы в «карту» социальных расходов. В их структуре сократились доли образования, здравоохранения и культуры. Зато социальная защита получила очевидные преференции. Если в 2008 году на нее шло 26,6% расходов консолидированного бюджета РФ, то в 2010 году ее доля достигла «беспрецедентных 34%», – поясняется в докладе.

«С позиций финансирования явным приоритетом последних лет стали расходы государства на повышение уровня жизни пенсионеров через наращивание пенсионного обеспечения», – указывает Горина. В 2008-2011 годах соцзащита оказалась лидером роста среди социальных отраслей. Объем средств на нее за этот период в номинальном выражении вырос в 2,3 раза от уровня 2007 года. За 2008-2012 годы – в 2,6 раз.

Бюджет Пенсионного фонда в 2008-2010 гг. увеличился в 1,7 раза. Это произошло за счет увеличения трансфертов из федерального бюджета не только на покрытие дефицита, но и на масштабное увеличение пенсий. В том числе на их валоризацию – переоценку с 2010 года денежной стоимости пенсионных прав, приобретенных людьми до пенсионной реформы 2002 года.

Однако, подчеркнула Горина, в 2011-2012 гг расходы на социальную защиту перестали серьезно расти. Средства ощутимо «перераспределились в пользу национальной экономики и национальной безопасности».

«Достигнутый уровень расходов на социальную защиту затрудняет распределение средств в пользу других отраслей – образования, здравоохранения, культуры – в большей мере нацеленных на развитие человеческого потенциала», – делает вывод исследователь.

Соцзащита выигрывает, образование – наоборот

В пору экономического подъема 2000-х финансирование образования и здравоохранения наращивалось опережающими темпами по сравнению с ростом объемов экономики, напомнила Горина. Элементы социальной защиты, напротив, стагнировали – не росло пенсионное обеспечение.

Однако кризис переломил эту тенденцию: в 2008-2009 годах удельный вес расходов на соцзащиту в процентах от валового внутреннего продукта вырос почти в полтора раза. Таким образом, в тот период пенсионные выплаты «стали самой крупной статьей в совокупных государственных социальных расходах». В 2010 году они достигали почти 9% ВВП.

С образованием, напротив, ситуация обстояла не так благополучно. За 2010-2011 годы с ростом валового внутреннего продукта доля образования в нем снизилась. Кроме того, «дальнейшие проектировки бюджета до 2015 года, хоть и предусматривают увеличение абсолютных объемов финансирования образования, но в процентах от ВВП его вклад сокращается», – добавила Елена Горина.

Тем временем уже сейчас расходы на социальную защиту превысили тот уровень, который был заложен в Концепции долгосрочного развития РФ до 2020 года. «В документе предполагалось, что к 2020 году расходы достигнут 9-9,5% ВВП. А они у нас уже составили 12%», – отметила Горина.

Нестраховая помощь малоимущим минимальна

В последние три года расходы на соцзащиту интенсивно увеличивались. Поначалу это происходило за счет роста финансирования льгот, выплат отдельным категориям льготников. А затем подъем расходов на социальную помощь нестрахового характера был обеспечен, в том числе, растущим финансированием «материнского капитала».

Адресные пособия для малоимущих в течение нескольких лет оставались наименьшими по финансированию. И только с экономическим кризисом это финансирование стало расти. Тем не менее, адресная поддержка не была приоритетом ни в пору подъема экономики, ни в сложные для нее времена. Такой вывод Елена Горина сделала на основании двух фактов:

1. По темпам роста эти адресные программы отставали от других компонентов социальной защиты.
2. Финансирование этого сектора формально увеличивалось, но эта статья расходов все равно в большой мере отведена для решения проблем пенсий. «Половина расходов на адресные меры [для малообеспеченных] обусловлена социальными доплатами к пенсии неработающих пенсионеров – федеральными и региональными», – пояснила Горина.

Помощь детям охватывает только младенчество

Поддержка семей с детьми особенно важна для развития человеческого потенциала, подчеркнула исследователь. 1,2% ВВП, или 660 млрд рублей, – таковы прямые государственные расходы на социальную поддержку детей и семей с детьми.

Рисунок 2. Структура прямых государственных расходов в целях социальной поддержки семьи, материнства и детства, млрд руб. (2011 г.)

1,2% ВВП – Прямые государственные расходы на социальную поддержку детей и семей с детьми. Доминируют меры поддержки, обусловленные рождением детей
До 2% ВВП – включая социальное обслуживание семьи и детей, дошкольное образование, молодежную политику и оздоровление детей
Источник: Презентация к докладу Е. Гориной

Отличительная черта сложившейся системы социальных пособий семьям с детьми заключается в том, что она «ориентирована на небольшой период жизненного цикла ребенка», – отметила Елена Горина.

Если прибавить к 1,2% ВВП прямой социальной поддержки материнства и детства также социальное обслуживание семей и детей, дошкольное образование, молодежную политику и оздоровление детей, то «мы выходим на уровень примерно 2% ВВП в 2011 году», – уточнила Елена Горина.

Спасение семей от бедности малоэффективно?

«Меры социальной поддержки, обусловленные повышенным риском бедности, должны концентрироваться в секторе пособий для детей и семей с детьми отдельных категорий», – убеждена Горина. Это помощь многодетным и неполным семьям и ежемесячные пособия на детей до 16 лет, которые выплачиваются исходя из уровня доходов семьи.

Впрочем, по мнению исследователя, риски бедности есть даже у двухдетных семей: это уже не «экономная» семья с одним ребенком, но еще и не многодетная семья, которая получает дополнительную помощь.

Если судить по данным Росстата за 2011 год, то «направленность мер поддержки семей с низким доходом – регулярных и единовременных денежных выплат [из бюджетов субъектов РФ – OPEC.ru] – остается минимальной», отметила докладчик. «Среди детей – получателей регулярной денежной выплаты, да и единовременной тоже, – всего четверть являются малоимущими», – прокомментировала Е. Горина. Если судить в целом по субъектам РФ, то лишь около 30% семей, претендующих на получение социальной поддержки, действительно малоимущие. 70% имеют более высокий уровень дохода.

Таким образом, при назначении пособий не во всех регионах реально учитывается уровень благосостояния семьи, отметила исследователь. Социальным службам оказывается порой сложнее провести перерасчет пособий, чем по инерции платить «прежним» получателям. Между тем, ясно, что перерасчет позволил бы найти резервы денег.

Какими будут социальные обязательства?

«На нынешнем этапе задача развития человеческого потенциала с трудом вписывается в приоритеты расходования государственных средств», – подвела итог Елена Горина. Однако и в ближайшем будущем ситуация вряд ли изменится. «Благоприятных экономических условий для опережающего роста социальных обязательств, скорее всего, не будет, – отметила она. – Прогнозные темпы роста экономики – 3-4%, а не 7-8%, как раньше».

Сценариев социальной политики может быть три, полагает Елена Горина. Первый – сохранение статус-кво. Второй – бюджетный маневр в пользу тех отраслей, которые нацелены на развитие человеческого капитала, за счет повышения их эффективности и перераспределения средств. Третий сценарий – рост частных платежей и соплатежей со стороны населения. И он уже отчасти наблюдается.

См. также:

Есть ли будущее у социального государства
Пол-России собирается работать на пенсии
«Отличники» и «неудачники» российских городов
Экономические кризисы сплачивают семью
«Материнский капитал» помог рожать раньше, но не больше

Презентация к докладу Е. Гориной

 

Автор текста: Соболевская Ольга Вадимовна, 29 мая, 2013 г.