Неопытным губернаторам нужны «послушные» мэры

Назначение мэров вместо их избрания наиболее характерно для самых богатых и бедных городов. Губернаторы-новички также предпочитают работать со «своим человеком» на посту градоначальника. Работа Г. Гарифуллиной и А. Шубенковой

Научный сотрудник Международного центра изучения институтов развития НИУ ВШЭ Гузель Гарифуллина и младший научный сотрудник Лаборатории политических исследований НИУ ВШЭ Александра Шубенкова представили свой доклад «Отмена выборов мэров в российских городах» на XIV Апрельской конференции Высшей школы экономики.

Губернаторы предпочитают мэров помоложе и попослушней

«К 2012 году для крупных городов количество назначенных мэров начинает догонять количество избранных», – отмечается в докладе.

Такая ситуация сложилась после принятия 6 октября 2003 г Федерального закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». До этой муниципальной реформы большинство мэров избирались на прямых выборах. «После принятия №131-ФЗ предпочтения городов изменились», – сказала Гузель Гарифуллина (закон должен был вступить в силу в полном объеме с 1 января 2006 года, но летом 2005 года окончательная реализация его финансовых аспектов была отложена до января 2009 года).

Изучив расклад сил в муниципальных образованиях с населением свыше 75 тыс. (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга, которые имеют статус регионов), а также данные Росстата и сайты местных органов власти, исследователи отметили волну отмен выборов градоначальников после муниципальной реформы 2003 года. В результате преобразований корпус мэров омолодился, в городах стал складываться институт сити-менеджеров – профессиональных управленцев, которые возглавляют муниципальную администрацию и курируют городское хозяйство. Мэрам же в этом случае отходят, в основном, представительские функции.

По словам Г. Гарифулиной, наблюдается активная динамика смены мэров. 23% мэров, которые действовали в 2012, были впервые назначены именно в этом году. Предыдущая волна назначений на пост мэра приходится на 2006 год, а в 2007-2008 гг. уже стало очевидно резкое омоложение корпуса градоначальников. «Они гораздо моложе, чем избранные», – подчеркнула Гарифуллина.

Решение отменить выборы мэров формально принимается местным законодательным органом–городским советом. Однако фактически это решение губернаторов, которые стараются «продавить» своего кандидата на пост градоначальника, подчеркнула исследователь. «Своего человека» губернатору легче контролировать и в политике, и в финансовых вопросах.

Такая ситуация – дежа-вю, повторение истории 1990-х годов. В 1996 году Россия присоединилась к Европейской хартии местного самоуправления (ратифицирована в 1998 году). Почти во всех регионах страны были избраны муниципальные представительные органы, а в большинстве регионов – мэры городов. «Губернаторы тогда противостояли идее выборов мэров», – напомнила Гарифуллина.

«Решение об отмене выборов на местном уровне может быть интерпретировано как результат некоего торга, конфликта между губернатором и мэром, – прокомментировала Гузель Гарифуллина. – Это решение зависит от соотношения ресурсной обеспеченности между губернатором и мэром».

Губернаторы выживают мэров-оппонентов, но не всегда

Основным фактором, предопределяющим отмену выборов в городе, может быть доля партии «Единая Россия» на региональных выборах, отметила Гузель Гарифуллина со ссылкой на исследования петербургского политолога Владимира Гельмана и его коллеги из Пскова Александра Костюкова. Это замечание касается прежде всего крупных городов со статусом городских округов, которых в России 517 (общее число муниципальных образований – свыше 23 тыс).

«Доля "Единой России" на выборах служит оценкой способности губернатора мобилизовать голоса "ЕР", – отметила Гарифуллина. – Таким образом, в последующем противостоянии с мэром губернатор получает поддержку доминирующей партии и может продавить свое решение, отменить выборы градоначальников». В тех городах, где «Единая Россия» проиграла выборы мэров, впоследствии избранных мэров сменили назначенные, подчеркнула докладчик.

Еще одной причиной отмены выборов мэров может быть небольшой электоральный опыт губернаторов, отметила Гарифуллина со ссылкой на исследование эксперта по региональным выборам Александра Кынева. Губернаторы-новички, не имеющие широкой поддержки населения, предпочитают назначать мэров: «Не обладая сами электоральной легитимностью, они не хотят, чтобы ею обладал какой-то сильный политик на их территории».

Играет роль и состав городского совета. Есть прецеденты, когда, несмотря на давление губернатора, финальное решение все же принималось советом, сказала Гузель Гарифуллина. «И если губернатор от ЕР имеет явное меньшинство, а одномандатники поддерживают мэра, то в принципе они могут отстоять независимость местной власти и ее выборность, несмотря на давление извне», – пояснила эксперт.

«Существуют прецеденты, когда выборы мэров не были в итоге отменены вследствие случаев массовых протестов в городах», – добавила она. Губернаторы предпочитали «не трогать город», так как не хотели сталкиваться с местными протестами.

Губернаторы хотят контролировать денежные потоки

Г. Гарифуллина также акцентировала роль экономических ресурсов в конфликте губернаторов и мэров. Дело в том, что одновременно с муниципальными реформами проводились реформы налогообложения и фискальной политики. «Это повысило зависимость местных бюджетов от региональных властей», – пояснила она. «По предварительной оценке, переход к назначению мэров происходит в наиболее богатых и наиболее бедных городах». Такой вывод исследователи сделали на основании зарплат в этих муниципальных образованиях, поскольку именно налог на доходы служит основным источником доходов местного бюджета.

В наиболее богатых городах губернаторы отменяют выборы мэров потому, что хотят сами контролировать денежные потоки. В наиболее бедных городах весь вопрос – в ответственности за бедность. Там у мэров «нет особой мотивации быть избранными», проще «ответственность за происходящее в городе переложить на губернатора, согласившись на назначение».

См. также:

• Голосуют ценностями
• Богатые тоже хотят справедливости
• Кынев А.«Формирование органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: между выборами и назначениями»
• Гельман В.Я. Реформа власти в городах России: мэры, сити-менеджеры и местная демократия. Сравнительное конституционное обозрение, 2008. N6. С.143-152.
• Кынев А.В., Любарев А.Е. Партии и выборы в современной России: Эволюция и деволюция. – М.: Фонд «Либеральная миссия». Новое литературное обозрение. 2011
• Гельман В.Я., Ланкина Т.В. Политические диффузии в условиях пространственно-гибридного режима: институциональное строительство и выборы мэров в городах России // Полис. 2007. №6. С. 86-109.
• Костюков А.Н. Местному самоуправлению нужна новая государственная защита //А.Н. Костюков //Конституционное и муниципальное право. 2012. № 12. С. 51–54

 

Автор текста: Соболевская Ольга Вадимовна, 23 апреля, 2013 г.