Контроля все больше, законности – меньше

Несмотря на то, что издержки на контроль государства за бизнесом растут, законы в стране соблюдаются все хуже. Огромное количество наказаний «по ошибке» нивелирует плюсы от соблюдения законности. Исследование Светланы Авдашевой и Полины Крючковой

Свое исследование «Почему издержки на контроль растут, а законы соблюдаются все хуже: экономический анализ применения административного права в России» заместитель директора Института анализа предприятий и рынков ВШЭ Светлана Авдашева и ведущий научный сотрудник Института анализа предприятий и рынков ВШЭ Полина Крючкова представили 11 апреля на регулярном научном семинаре Института институциональных исследований НИУ ВШЭ.

Как рассказала П. Крючкова, за один лишь 2011 год в России было проведено более 3 млн проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Прямые затраты уполномоченных органов власти на проведение проверок составили 47 млрд рублей. Примерная общая сумма расходов на контроль и надзор на стороне государства и компаний могла составить около 800 млрд рублей, что равно 1,5% созданного в 2011 году российского ВВП.

Несмотря на то, что издержки на контроль со стороны государства растут, законы в стране соблюдаются все хуже. Как выяснили исследователи, в том же 2011 году почти 2/3 проведенных проверок выявили нарушения в соблюдении правил ведения бизнеса. Казалось бы, эти две проблемы несовместимы: если на контроль соблюдения законодательства тратятся значительные ресурсы, законы должны соблюдаться, безразличие к соблюдению законов должно было бы быть результатом «дешевой» системы контроля и надзора.

Ошибки против закона

Авдашева и Крючкова попытались понять и объяснить парадокс сложившейся ситуации. Традиционно низкая эффективность работы проверяющих органов объясняется коррупцией, произволом в правоприменении (который превращается в инструмент перераспределения прав собственности), а также низкой квалификацией контролеров. Все эти объяснения имеют место, однако, утверждает Крючкова, даже если обозначенные проблемы будут решены, кардинального улучшения в плане соблюдения законов мы не получим.

Объяснение парадоксальной ситуации, сложившейся в России, кроется в специфике стимулов надзорных органов, утверждают исследователи. На практике получается, что им все равно кого наказывать – виновных или невиновных. В такой ситуации риск быть оштрафованным или заключенным под стражу практически в равной степени велик и у добропорядочных предпринимателей, и у нарушителей закона. Большая вероятность ошибки разрушает стимулы к соблюдению установленных законодателем требований. Предприниматель действует по принципу «была не была», руководствуясь лишь стремлением «выжать» максимальную прибыль из любого мероприятия.

Дело в том, что сегодня в России преобладает модель «работы по жалобам». Это означает, что кто угодно может пожаловаться на кого угодно в уполномоченный контрольно-надзорный орган, и жаловаться до тех пор, пока не добьется предметной реакции госорганов, то есть проведения проверки. Отказа от реагирования на жалобы быть не должно, даже если их авторы откровенно злоупотребляют правом (например, жалуются в ФАС с целью избавиться от конкурента).

Это увеличивает число рассматриваемых надзорными органами дел, снижает ресурсы, выделенные на рассмотрение одного дела, и повышает вероятности ошибок правоприменения обоего рода – наказания невиновных и не-наказания виновных. Рост вероятностей ошибок разрушает стимулы к соблюдению установленных законодателем требований.

«Результатом действия подобного механизма является отсутствие сдерживания на стороне нарушителя – в силу высокой вероятности ошибок наказания виновных и невиновных», – делают вывод авторы исследования. Однако отсутствие сдерживания не означает отсутствие «спроса на право»: потенциальные пострадавшие продолжают жаловаться не потому, что они несут ущерб, а потому, что они видят в жалобе возможность воздействия на экономическое положение объекта жалобы.

Ярким примером такого рода дел Авдашева назвала жалобы «Русала» в ФАС на производителей каустической соли, которые якобы завышают цены на свою продукцию в ущерб потребителю. В итоге ФАС доказала картельный сговор на рынке жидкой каустической соды и приняла решение о наложении на участников рынка оборотных штрафов и передаче дел об участвовавших в формировании картеля физических лицах в судебные инстанции.

Суд вместо госрегулирования

По мнению авторов исследования, для повышения эффективности работы системы административного права необходимо сократить вероятность ошибок в наказании невиновных. Для этого Авдашева и Крючкова предлагают ряд мер:

• отказаться от требования обязательного реагирования органа исполнительной власти на каждую поступившую жалобу;
• перейти от количественных критериев оценки деятельности проверяющих органов к оценке деятельности на основе эффектов инфорсмента;
• расширить возможность коллективных исков и исков в пользу неопределенного круга лиц.

«Хороший эффект могло бы иметь введение возможностей карательных стандартов возмещения ущерба (кратных доказанной величине ущерба) и перераспределение нагрузки между госрегулированием и судом в пользу последнего. Поскольку, обращаясь в суд, истец обычно заинтересован не в ограничении деятельности своего «обидчика» или же просто конкурента, а в компенсации своего ущерба», – отмечают авторы исследования. Осуществить все это, по их мнению, не так уж сложно. «Реформа контроля и надзора не требует кардинальных и болезненных действий», – резюмирует Авдашева.

 

17 апреля, 2013 г.