Государственные программы признаны «сырыми»

На круглом столе в рамках Гайдаровского Форума-2013, посвященном государственным программам, обсуждали механику проектного регулирования, выявления внутренних противоречий госпрограмм

Государственные программы – молодой и, как признало большинство присутствовавших экспертов, «сырой» инструмент. Его предназначение – в рамках «ориентации на результат» увеличивать эффективность расходования бюджетных средств. Конкретная программа представляет собой комплексный документ, определяющий основную цель, иерархию задач, цепочку действий, необходимую для достижения цели. В госпрограмме обязательно должна содержаться система целевых показателей, отражающих результат работы в данной сфере. Предполагается, что применение такого подхода должно увеличить подотчетность ведомств при расходовании средств, а также изменить их цели с «освоения средств» в сторону «достижения требуемого результата».

По мнению Олега Александрова, председателя Совета ЦЭФК Групп (Центра экономического и финансового консалтинга), с государственными программами прочно ассоциируются три вредных мифа, способствующих преувеличению роли инструмента и снижению его эффективности.

• Первый миф: государственные программы отныне – единственный метод осуществления государственной политики;
• Второй миф: в мировой практике почти все расходы бюджета осуществляются через государственные программы;
• Третий миф: Все направления деятельности должны реализовываться проектными методами.

Именно эти заблуждения толкают чиновников вписывать в жесткие рамки программно-проектного подхода сферы общественной жизни, где более эффективным было бы процессное распределение бюджетных средств (т.е. описываются оптимальные процедуры и процессы в данной сфере, соблюдение которых требуется от исполнителей).

Сложности использования системы государственных программ подробно разобрала Татьяна Клячко, директор Центра экономики непрерывного образования  Российской академией народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС). По ее словам, государственная программа в сфере образования должна учитывать особенности этой сферы. Здесь, по сравнению с другими отраслями, очень длинный технологический цикл. Например, пункты программы, касающиеся школьного образования, принятые в 2013 году, должны иметь план до 2024 года, а прогноз – до 2036 (в высшем образовании цикл составляет 6 и 12 лет, соответственно), ведь только к этому сроку на рынок выйдут выпускники, ощутившие воздействие новых образовательных установок. С другой стороны, государственная программа должна учитывать миграционные потоки молодежи между городами, городом и деревней, а также демографические характеристики поколений, ведь до 2021 года ожидается повышение численности школьников за счет поколения бэби-бумеров, сопровождающееся снижением числа обучающихся в вузах из-за демографического спада. Проблемы системы образования оказываются глубоко связанными с другими государственными программами – например, невозможно омолодить учительские кадры до тех пор, пока разрыв между заработной платой и пенсией учителя будет так велик. Наконец, распределение расходов должно происходить между всеми агентами образовательного рынка: обществом, семьями, бюджетом, муниципалитетами, учитывая нагрузку и конечные эффекты.

Татьяна Клячко отмечает, что применение инструмента государственных программ могло бы помочь системному подходу к образованию в России, увязав вместе цели, задачи, а, главное, ресурсы. На практике оказывается, что реализации государственных программ мешает непродуманность целей и задач, которые ставятся перед чиновниками. Например, достижение ряда подпрограммных задач на деле оказываются неверифицируемым из-за отсутствия понятных критериев оценки результата. В целях программы заявлено в том числе «повышение эффективности программы», что само по себе, по мнению Татьяны, является некорректным. Наконец, многие грамотно сформулированные задачи на практике недостижимы и заранее обречены на невыполнение в силу материальных причин.

Практически все эксперты круглого стола считают, что внедрению государственных программ также мешают технические сложности: несогласованность государственных программ между собой, отсутствие стимулов для ведомств участвовать в «чужих» программах, задержки в размещении показателей в системе ЕМИСС (Единой межведомственной информационно-статистической системе), непрозрачное распределение ответственности. Владимир Южаков, директор Центра технологий государственного управления РАНХиГС, отмечает, что проведенная РАНХиГС экспертиза государственных проектов выделила три основных ошибки, допущенные при составлении государственных программ:

• Не определена или не обоснована общественная значимость программы
• Отсутствует описание ожидаемого конечного результата
• Целевые показатели не привязаны к определенному результату.

Существуют и определенные законодательные недочеты – по словам Олега Александрова, государственная программа не является расходным обязательством, т.е. расходы на ее реализацию являются необязательными и могут быть секвестрированы в любой момент. По мнению Александрова, в перспективе государственные программы могут стать хорошим источником финансирования системы стратегических инициатив, внедряемых в России. Возможным вариантом является резервирование части средств для реализации программ, возникающих в течение года, например, проектов «Лососевая инициатива», «Многодетавто» и т.д.

 

21 января, 2013 г.