Городской транспорт передать частным операторам

Создание в городском хозяйстве конкурентной среды – перевод статьи Эммануэля Стива Саваса, 40 лет назад убедившего мэрию Нью-Йорка в пользе аутсорсинга, конкуренции и приватизации

Пионер городского аутсорсинга

Автора этой статьи, Э.С.Саваса, называют пионером приватизации и аутсорсинга в городском хозяйстве. Его работы на эту тему получили признание во всем мире, а книги выдержали 21 издание за пределами США. Савас был первым замом мэра Нью-Йорка (при Джоне Линдсее, 1966-1973), затем – одним из руководителей департамента ЖКХ и городского развития при Рональде Рейгане.

Среди его наиболее известных книг Саваса – «PrivatizationintheCity: Successes, Failures, Lessons» («Приватизация в городе: успехи, неудачи, уроки»), «PrivatizationandPublic-PrivatePartnerships» («Приватизация и частно-государственное партнерство», краткое изложение см. здесь).

В нью-йоркской мэрии Савас занимался в первую очередь непопулярной 40 лет назад передачей городских функций (от сбора мусора до заделывания выбоин на дорогах) частным компаниям. «Мне было понятно, что основная проблема – отсутствие конкуренции, которая является основным мотиватором в частном секторе», – говорит он. Ни в одной сфере не было альтернативы городским агентствам, и Савас стал думать о том, как можно сделать городские службы конкурентными.

Лимит городских услуг, которые могут быть отданы на откуп частным компаниям, – это, по мнению Саваса, 30-40%. К ним относятся, в частности, транспорт, дорожное хозяйство, в т.ч. контроль за трафиком. Теперь Савас занимается «новым госуправлением» – это подход, в рамках которого городское управление избавляется от избыточных функций, а контроль за их осуществлением передается гражданскому обществу, некоммерческим организациям, различным общественным объединениям.

В модели Саваса мэрия постепенно заключает с частными операторами контракты на отдельные маршрутные кластеры, тем самым снижая свои затраты. Важная оговорка: чтобы соответствующий департамент не выступал одновременно в качестве регулятора и рыночного игрока, распределением контрактов должна руководить независимая организация.

В российских городах так, разумеется, никто не делает. И вот результат: в Челябинске городские власти недовольны, тем, что крупный частный перевозчик снизил с 18 до 15 руб. тариф в маршрутках: общественный транспорт не выдерживает конкуренции. Аналогичная ситуация в Магнитогорске, где глава городского транспортного предприятия даже предлагает отменить маршрутки совсем: горожане перестают пользоваться трамваями, и предприятие в убытках. «Двигаясь быстрее, маршрутки просто увозят часть пассажиров, которые могли бы воспользоваться услугами муниципального транспорта», – объясняет недовольство заммэра Ярославля Дмитрий Донсков.

В Москве департамент транспорта планирует (см. здесь и здесь)заменить на большинстве направлений маршрутные такси (стоимостью 1,5-2 млн руб. за штуку) низкопольными автобусами (стоимостью около 7 млн руб). Если делать это быстро, конкуренция снизится: частные операторы не смогут быстро произвести необходимые инвестиции.

Борис Грозовский

Приватизация и конкуренция в городском транспорте Нью-Йорка

В США прилагаются немалые усилия к тому, чтобы защитить людей от частных монополий. Этому служат, среди прочего, антимонопольные акты Шермана и Клейтона, антимонопольное управление министерства юстиции, комиссии по государственным услугам, регулирующие в каждом штате деятельность коммунальных предприятий. Все эти усилия призваны контролировать частные компании, стремящиеся повысить цены и максимизировать прибыль.

Однако, когда монопольным поставщиком того или иного товара (услуги) выступает государство, и конкуренция запрещена законом, подобные государственные монополии ставят свои интересы на первое место точно так же, как это делают частные.

Средство от диктата монополий, в том числе государственных, – конкуренция. Это применимо не ко всем видам общественных услуг. Но когда такая возможность есть, лучший выход – конкурсное заключение контрактов. Один из случаев, когда такая система может с успехом противостоять неэффективным монополиям – городской автобусный транспорт. Нью-Йорк, где автобусы ежедневно перевозят свыше 2 млн пассажиров – больше, чем где-либо в США, – выиграет от приватизации в этой области особенно существенно.

Приватизация снижает издержки

Стремясь сократить бюджетный дефицит, Нью-йоркское управление городского транспорта в последние годы упразднило более 30 автобусных маршрутов, 500 автобусных остановок и две линии метрополитена.

Многие крупные города, включая Лос-Анжелес, Сан-Диего, Стокгольм, Лондон и Копенгаген, ввели конкуренцию в сфере автобусного транспорта несколько десятилетий назад и добились впечатляющих успехов в снижении расходов без ущерба для качества услуг. По данным ManhattanInstitute, в городах, где автобусные компании отбирались на конкурсной основе, экономия составляла от 20% до 51%, особенно в случае приватизации автобусной службы (см. график). В Стокгольме затраты на километр пробега с 1991 по 1999 гг. сократились на 20%, в Копенгагене с 1989 по 1999 гг. – на 25%, в Лондоне с 1985 по 2000 гг. – на 51%. Сокращение расходов даже на 20% позволит Нью-Йорку сэкономить около $500 млн в год – достаточно, чтобы восстановить многие из упраздненных маршрутов.

Изменение затрат на 1 км пробега

Демонополизация автобусного транспорта.

Эту драгоценную возможность Нью-Йорк упустил в 2005-2006 гг., когда объединил с Управлением городского транспорта (УГТ) частные компании, пользовавшиеся по договорам с муниципальными властями исключительным правом на организацию автобусного движения в мегаполисе. При этом ни о какой о конкуренции при заключении договоров речи не шло. Конкурсное заключение контрактов и по сей день – чуть ли не запретная тема для муниципальных властей, которые опасаются политического могущества транспортных профсоюзов.

Однако территории, оставленные УГТ, уже начинают занимать частные перевозчики, деятельность которых регулируется муниципальными властями. В Бруклине и Квинсе по маршрутам, отмененных городом, курсируют теперь мини-автобусы, плату за проезд в которых устанавливает перевозчик. Маршрут из Верхнего Ист-Сайда в финансовую часть города обслуживают такси, берущие нескольких пассажиров, а небольшая частная автобусная компания вскоре организует движение по трем упраздненным экспресс-маршрутам в Нижний Манхэттен.

Финансовый аспект нового бизнеса дает повод задуматься. На одном из этих маршрутов перевозка каждого пассажира обходилась УГТ в $19. А плата за проезд равнялась $5,5. Проезд, таким образом, субсидировался из карманов налогоплательщиков. Частная транспортная компания при той же самой плате за проезд – $5,5 – рассчитывает на прибыль. Никакого субсидирования при этом не предполагается. Это служит прекрасной иллюстрацией того, сколь велика разница в затратах у муниципальных и частных служб. Если расчеты частного перевозчика верны, ему удастся сократить издержки на 71%.

Переход к конкуренции

Конкуренцию в сфере автобусных перевозок необходимо вводить постепенно. Сначала в одном из городских районов действующие автобусные маршруты можно разделить на несколько логически связанных между собой и сходных по размеру маршрутных кластеров (узлов). УГТ как минимум вначале продолжит управлять большинством кластеров, а два или три выставит на тендер с условием замораживания платы за проезд на 3-5 лет. В рамках контрактов, подготовленных УГТ, будет установлен ежедневный график движения автобусов и рассчитаны текущие затраты управления на организацию движения на всех маршрутах каждого кластера.

УГТ может пригласить к участию в конкурсе всех частных операторов, отвечающих необходимым критериям, и сопоставить поданные заявки со своими текущими затратами. Если цена, предложенная в рамках заявки, будет ниже текущих затрат УГТ, городские власти продолжат устанавливать плату за проезд и получать прибыль на маршрутах, переданных частным операторам, но вручат контракт на организацию движения на маршрутах кластера данному участнику тендера и будут оплачивать его деятельность.

Поскольку трудно ожидать, что УГТ сможет объективно оценивать заявки или эффективность частных компаний, есть смысл создать для этого независимую организацию, как это сделано в Лондоне. Эта организация будет наделена полномочиями вручать контракты на организацию движения в кластерах частным компаниям, обладающим достаточной эффективностью и предложившим более низкие цены по сравнению с УГТ. Лучше всего, если контракты будут вручаться разным участникам тендера, а каждая компания будет получать в управление не более чем определенное число кластеров.

Идея состоит в том, чтобы создать конкурентную среду и регулярно сравнивать результаты подрядчиков и УГТ. Со временем на конкурс будут выставляться все новые кластеры. Опыт других муниципальных служб говорит, что проиграв несколько конкурсов, государственные и муниципальные службы начинают перенимать у частного сектора более эффективные методы управления. Даже если УГТ будет постоянно показывать худшие результаты и более высокие затраты, чем частные подрядчики, некоторые автобусные маршруты должны оставаться под его управлением, чтобы не дать частным фирмам вступить в ценовой сговор. Кроме того, это позволит УГТ вернуться на определенные маршруты при необходимости разорвать контракт с частной компанией – в этом случае ведомство легко сможет увеличить масштаб операций.

Заключение

Чтобы добиться эффективности и сохранить подотчетность, необходимо наделить менеджеров децентрализованных транспортных организаций более широкими правами и полномочиями, расширить сферу компетенции госслужащих, раздвинуть рамки сковывающих инициативу соглашений с профсоюзами. Заключение контрактов на конкурсной основе – не ересь и не неизведанная территория. Это делается во многих городах, опирающихся на обширный опыт в данной сфере. Нью-Йорку пора наверстывать упущенное – и сэкономить таким образом миллионы долларов.

Э. Стив Савас – старший научный сотрудник Национального центра по анализу экономической политики (NCPA), профессор Школы государственной политики при Колледже Баруха, CityUniversityofNewYork.
Перевел Евгений Гринкруг
Переведено с разрешения NCPA
Оригинальный текст

12 декабря, 2012 г.