Оценка регулирующего воздействия законопроектов – три слагаемых

Чтобы сделать оценку регулирующего воздействия (ОРВ) влиятельным и по-настоящему эффективным инструментом законодательного процесса, у государства уже имеются все необходимые составляющие. Остается собрать их в работающий механизм, уверен Максим Сорокин

Оценка регулирующего воздействия – индикатор нормотворчества, представляющий собой экспертизу самых разных последствий будущего правового регулирования – правовых, экономических, социальных, финансовых – еще на стадии подготовки. Главное предназначение ОРВ – просчитать выгоды и затраты готовящихся нововведений для общества и для бизнеса. В России ввести оценку регулирующего воздействия важнейших «экономических» законов планируется с 1 января 2013 года – так гласит один из первых пунктов майского Указа Президента РФ о повышении качества государственного управления.

Зарубежный опыт

Аналогичные механизмы уже действуют в странах-членах ОЭСР – Германии, Франции, Швеции, Нидерландах и т.д. Для России представляется наиболее интересным опыт Франции, которая близка нам по конфигурации институтов власти (это тоже полупрезидентская республика) и существенной роли государства в регулировании экономических процессов.

С 2008 г. во Франции ОРВ (фр. – études d'impact) закреплена в ст. 39 Конституции Республики. Определено, что «условия представления» законопроектов, внесенных Правительством (и только!), детализируются особым «органическим» законом. Этими условиями стали: наличие пояснительной записки, сжато объясняющей содержание проекта, и документы с ОРВ, проведенной силами исполнительной власти. Последние включают в себя оценку экономических, финансовых, социальных и экологических последствий, финансовых затрат и ожидаемой прибыли с указанием (sic!) использованного метода.  Сюда же включены и другие опции, которые и нам бы полезно перенять, как-то:

• альтернативные варианты реформы и мотивы для обращения к новому регулированию;
• взаимодействие проектируемых норм с европейским правом (актуально для РФ в свете ЕЭП, на уровень которого переданы многие  суверенные полномочия, и ВТО);
• мониторинг правоприменения (у нас он только-только запущен в 2011 г. при Минюсте);
• примерный перечень подзаконных актов, необходимых для применения.

От ОРВ освобождены законы о государственном бюджете и о финансировании социального обеспечения. Для того, чтобы исполнительная власть предоставляла ОРВ надлежащего качества, в Конституции закреплено правило о том, что Конференция председателей (аналог Совета Государственной Думы)  может не допустить включение проекта в повестку дня законопроекта, нарушающим установленные требования. Для этого отведено 10 дней после внесения законопроекта в парламент. Правительство Франции может не согласиться с таким «вето» и обратиться в Конституционный Совет, который принимает окончательное решение по существу спора. С 1 марта 2010 г. все законопроекты вносятся вместе с заключением об оценке регулирующего воздействия. ОРВ выкладывается в Интернет для комментариев на веб-сайте палаты. Что касается законодательных инициатив, внесенных членами парламента, то они направляются на ОРВ только по решению палаты.

Залог успеха – перенимать чужой опыт, опираясь на свою специфику

В действующей российской Конституции напрямую не упоминается ОРВ. Это значит, что надо учитывать, по крайней мере, две вещи:

(а) то, как в Основном законе закреплены функции и полномочия между законодательной, исполнительной и судебными властями. Они не могут вмешиваться в дела друг друга, за исключением случаев, предусмотренных в Конституции страны.

(b) что законы затрагивают максимально широкий круг лиц, и поэтому требуют более тщательного и всестороннего обсуждения.

В ч. 3 ст. 104 Конституции РФ сказано, что законопроекты «о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета» могут быть внесены только вместе с заключением Правительства Российской Федерации. Очевидно, вопросы предпринимательства и инвестиций входят сюда как напрямую, так и косвенно. Поэтому в рамках существующего конституционно-правового поля целесообразно, чтобы работа по подготовке заключений ОРВ для Парламента была возложена на высший орган исполнительной власти в РФ.

Другой аргумент в пользу того, чтобы ОРВ на проекты законов подготавливались силами исполнительной власти – начиная с 2010 г. в Минэкономразвития РФ создан специальный департамент, который курирует вопросы ОРВ проектов нормативных актов федеральных министерств и ведомств по ряду вопросов, затрагивающих интересы бизнеса. С помощью публичных консультаций и ОРВ, деловое сообщество могло донести до регулятора свою позицию, в результате чего наиболее «вредоносные» для бизнеса акты блокируются МЭРом. В этом отношении, кстати, мы обогнали ту же Францию, где аналогичные меры (введение ОРВ по ведомственным актам) еще только «на подходе».

При этом важно, чтобы правительственная ОРВ по законопроекту «поспевала» именно ко 2 чтению. Фактически именно в ходе 2-го чтения определяется, в каком виде федеральный закон представят на подпись Президенту РФ, когда в текст, одобренный в 1 чтении «за основу», вносятся поправки, зачастую кардинальные. И коль скоро федеральный закон может быть изменен во втором чтении, и изменен начисто (а, как известно, «дьявол кроется в деталях»), то Правительство, в свою очередь, должно артикулировать свою позицию в этот момент исходя из предложенных поправок (с акцентом на одобренных соответствующим парламентским комитетом).

При этом нужно оговориться, что само по себе предоставление «отрицательного» заключения ОРВ на законопроект не способно заблокировать его дальнейшее продвижение. Иное входило бы в противоречие с конституционными прерогативами и представительным характером Парламента страны.

Что важно, с учетом и российской, и зарубежной практики ОРВ: не должно быть «автоматического» направления проекта закона на ОРВ. Количество не переходит в качество, поэтому поставление ОРВ на «поток» просто выхолостит ее суть. Поэтому необходимо закрепить в Регламенте ГосДумы норму о том, что законопроект может быть направлен на заключение ОРВ только по инициативе Президента, Правительства, Совета Федерации, законодательных собраний субъектов, а также группы депутатов и сенаторов (например, 1/5 от списочного состава, аналогично запросу в Конституционный Суд РФ). Это сможет стать гарантией того, что предметом ОРВ станут именно наиболее важные и актуальные для общества и бизнеса законодательные инициативы.

Роль парламента

В ключе введения ОРВ, стоит обратить внимание на такой инструмент, как финансово-экономическое обоснование законопроекта (ФЭО). По Регламенту Думы (ч.3 ст.105) ФЭО всякий раз обязано прилагаться к проектам законов, принятие которых повлечет «материальные затраты». На деле же (это может сделать любой желающий, заглянув на думский сайт) законотворцы почему-то понимают под ними  исключительно «расходы государственного бюджета». Поэтому, чаще всего, ФЭО законов (даже самых что ни на есть «затратных») ограничиваются словами о том, что они-де «не потребует расходов из федерального бюджета». А о расходах предприятий, домохозяйств, налогоплательщиков вообще никогда нигде не говорится. И, надо сказать, профильные парламентские комитеты смотрят на это сквозь пальцы. Между тем, представление законопроекта без добротного ФЭО, скорее всего, свидетельствует о том, что он входит в «категорию риска» с точки зрения обеспечения интересов общества и бизнеса.

В этом ключе, представляется целесообразным на уровне Совета Государственной Думы, с учетом специфики профильных комитетов Думы, утвердить ясные и четкие требования к содержанию ФЭО. Для того, чтобы установленные критерии качества ФЭО не игнорировались, можно использовать возможности, предоставляемые Регламентом ГД. Исходя из ч. 3 ст. 108 Регламента Думы , если профильный комитет сочтет законопроект не соответствующим требованиям Регламента (в том числе, и в части ФЭО), то Совет ГосДумы по его предложению  возвращает законопроект его авторам для доработки.

Безусловно, значимость ФЭО, в свете сложившейся практики, не нужно переоценивать. Однако оно может быть использовано как достаточно эффективное средство для первичного отсева законопроектов. Имея на руках более-менее подробное ФЭО с расчетами, можно было бы решительно блокировать, еще на этапе 1 чтения, законодательные опусы, которые очевидным образом негативно скажутся на предпринимательском и инвестиционном климате страны (как, например, поправки о перерегистрации ООО в 2009 г.). Кроме того, сведения, содержащиеся в ФЭО, служили бы своеобразным ориентиром для того, какие законопроекты передать на ОРВ, имея в виду второе чтение по тексту.

«Открытое Правительство» как инструмент ОРВ

В рамках «Открытого Правительства» создан Экспертный Совет, в который входят 200 «лучших из лучших» российских экспертов. Прямая задача Совета – «проведение экспертизы экономических и социально значимых решений». Очевидно, что ОРВ законопроектов полностью попадает под это определение.

Поэтому одной из действенных форм деятельности работы Экспертного Совета могла бы стать подготовка экспертно-аналитических материалов, для органов федеральной исполнительной власти при подготовке заключений ОРВ на  законопроекты. В этом контексте удобным форматом взаимодействия органов федеральной исполнительной власти и экспертного сообщества могли бы стать рабочие группы, образованные в составе Экспертного Совета по тематическим направлениям. Они могут быть удобной площадкой для проведения публичных консультаций с участием общественных ассоциаций (в том числе бизнес-объединений, научно-аналитических центров). Включение Экспертного Совета, образованного при федеральном Правительстве, в подготовку Правительством РФ заключений ОРВ отвечает интересам как представителей гражданского общества (влияние на конкретное решение – судьбу законопроекта), так и структур исполнительной власти (обеспечение ОРВ мощным интеллектуальным сопровождением).

***

Таким образом, в заданных координатах нормативно-правового пространства  запускать ОРВ законопроектов, затрагивающих предпринимательский и инвестиционный климат страны, удобнее всего на базе Правительства РФ. В их подготовку будет полезным включить Экспертный Совет – один из основных компонентов системы «Открытого Правительства». А парламентские комитеты, изменив практику работы с ФЭО, могли бы еще раньше, на этапе внесения проектов законов в Думу, выявлять наиболее одиозные законопроекты.

Синергия же этих форматов работы даст возможность сделать наше законодательство более качественным, разумным, ориентированным на результат.

Максим Сорокин, НИУ ВШЭ

 

6 декабря, 2012 г.