• A
  • A
  • A
  • АБB
  • АБB
  • АБB
  • А
  • А
  • А
  • А
  • А
Обычная версия сайта
vision

Городские предпринимательские зоны во Франции: бедность побороть не удалось

Правительства США, Великобритании и Франции с 1980-х гг. создают предпринимательские зоны, направленные на преодоление неравенства в городах. Исследователи Тьери Мэйер, Флориан Менерис, Лориан Пи в статье The (re)location effects of enterprise zones исследовали французский опыт предпринимательских зон. Они не принесли ожидаемого эффекта

От редакции

Французские предпринимательские зоны – не совсем то, что российские ОЭЗы (выпущенный недавно годовой отчет о работе наших зон см. на сайте Минэкономразвития). Французские зоны – средство поддержки депрессивных локальных территорий. Первые из них создавались как способ помочь районам с умирающими судостроительными производствами.

Резиденты французских зон – только небольшие предприятия. Зоны создаются не в «чистом поле», они располагаются на территории депрессивных муниципалитетов. В них, в отличие от России, могут работать предприятия, находившиеся на территории до создания там особой зоны. Резидентам даются мощные налоговые льготы. Легко предположить, какая борьба развернулась бы у нас за право стать ОЭЗ, если бы границы зон определялись по французскому принципу: без стрельбы и посадок не обошлось бы. 

Но даже в США, Британии и Франции ОЭЗ не очень эффективны. Это показывает и публикуемая ниже работа, и другие исследования. В зонах, конечно, создаются рабочие места. Но это в основном результат передислокации старых рабочих мест. Фирмы переезжают на территорию с низкими налогами. Около 25% рабочих мест, по данным The Work Foundation, – «мигранты» внутри одного города, 86% – из того же округа.

Но ведь политики это и добивались, нет? Хотели поддержать депрессивную территорию. И поддержали – за счет «разорения окрестных земель». Там убыло, здесь прибыло. Так ли происходит в России – мы сказать не можем. Аналогичный французскому анализ ситуации в российских ОЭЗ провести нельзя. Ведь для этого мало обладать полными данными о работе ОЭЗ (сейчас Минэкономразвития публикует их в виде, не допускающем анализа). Нужна еще информация по прилегающим территориям. А у нас если на уровне субъекта федерации предпринимательскую статистику собрать еще можно, то на муниципальном уровне – увы и ах.

Сейчас действует фактически второе поколение российских ОЭЗ. Первое – из 1990-х годов (Калмыкия, Мордовия,Чукотка) промелькнуло мощными налоговыми льготами (почти оффшоры), фактически не привязанными к реальному ведению деловой деятельности на территории зоны. Работа тех зон прекратилась в 2003 году, окончательный крест на них поставило дело «ЮКОСа».

Вторая инкарнация особых зон наступила два года спустя. Среди их основных задач тогдашний министр экономразвития Герман Греф называл создание стимулов для интенсивного экономического роста и снижение чрезмерной административно-бюрократической нагрузки на бизнес. По сути, удалось решить лишь вторую задачу. Но ее бессмысленно решать только на территории зон, а не на территории всей страны. Эффективность господдержки через ОЭЗ весьма низка, недавно заявила Счетная палата. До сих пор эксплуатационные расходы ОАО «ОЭЗ» превышают его доходы от эксплуатации земель и объектов в 2,6 раза.

При затратах на российские ОЭЗ, достигших к 1 июля 2012 года 115,4 млрд руб., в них создано всего 6,7 тыс рабочих мест. Какое число из них мигрировало из других районов и регионов – неизвестно. Налоговые отчисления резидентов – всего 6,3 млрд руб. Зарплаты работников в ОЭЗ не превышают средних зарплат в регионе, технологические цепочки с участием других предприятий региона не формируются – резиденты зон работают как бы в резервации.  

Очевидно, что вторая редакция российских особых зон доживает свой век. Еще несколько лет, и можно будет подвести неутешительные итоги, а потом браться за третью версию. Урок второй: государству не следует браться за строительство инфраструктуры в ОЭЗ и вокруг них. Это подавляющая часть затрат, именно они ставят под сомнение эффективность всего проекта.

Борис Грозовский

(Ре)локационный эффект предпринимательских зон

Французские муниципальные образования отличает поразительное территориальное расслоение. Депрессивные городские зоны с их малоимущими обитателями, высокой безработицей, низким уровнем образования и неказистым социальным жильем располагаются лишь в нескольких кварталах от богатых районов.

Это городское расслоение имеет важные социально-экономические последствия. Нередко оно связано с явлениями социальной сегрегации и отчуждения, когда богатые и бедные по своей воле оказываются в разных районах в зависимости от возможности и желания платить за жилье. Результат – самовоспроизводящееся ухудшение экономического положения и уровня жизни в изначально депрессивных районах и вспышки насилия. Примером могут служить бунты, разразившиеся в 2005 г. на окраинах французских городов.

В качестве реакции на такое положение власти многих стран стали создавать «городские предпринимательские зоны». Начало этому положили Великобритания и США в 1980 г., за ними последовала Франция. Программы создания подобных зон предусматривают налоговые льготы и целый ряд стимулов, призванных привлечь в зоны производственные компании, способствовать повышению занятости в социально неблагополучных городских районах. Однако эффективность таких программ подвергается сомнению.

Результаты противоречивы

С 1990 гг. было опубликовано немало эмпирических исследований, посвященных анализу предпринимательских зон (главным образом на опыте США). Ряд исследователей [1 и 2] не обнаружили какого-либо влияния подобных зон на изменение числа предприятий в Нью-Джерси и Колорадо. Другие исследователи [3] вообще склонны считать, что в Калифорнии эффект создания зон был негативным. Третьи [4] предполагают, что процесс имеет более сложный характер: благотворное влияние программы на привлечение в зоны новых компаний нивелируется потенциальным оттоком из них других предприятий в силу обострения конкуренции. 

Весьма противоречивы и результаты наблюдения за влиянием предпринимательских зон на уровень занятости. Одни исследования [3 и 5] его не показывают, авторы других предполагают, что эффект может быть положительным [6 и 7].

Наконец, влияние программ на занятость жителей этих зон также представляется противоречивым. По одним данным [8], во Флориде такого влияния не наблюдалось. Другие [9] говорят о незначительном, положительном, но кратковременном результате во Франции. Некоторые исследования [7] показывают, что в США федеральные программы дали положительный эффект.

Французский опыт

В нашем недавнем исследовании [10], кратким изложением которого является этот текст, мы представили новые данные, основанные на французском эксперименте «Особые городские зоны». Первым делом мы выяснили, где именно создавались эти зоны. Это имеет принципиальное значение, поскольку в значительной степени определяет способность данных зон возродить к жизни соответствующие районы и увеличить для их жителей возможности занятости.

Осуществление программы началось в 1996 г. Зоны создавались в три этапа (1996, 2004 и 2006 гг.) и выступали главным инструментом возрождения депрессивных городских районов во Франции. Компании, создающие предприятия в особых зонах, на 5 лет освобождаются от профессионального налога [11], налогов на прибыль, на недвижимость и взносов в фонды соцстрахования. Право на льготы по соцвзносам получают предприятия, создавшие минимум 3 рабочих места.

Программа организации особых зон предусматривает весьма ощутимые стимулы. В 2007 г. французское правительство израсходовало в них €360 в расчете на одного резидента, что существенно больше, чем в Калифорнии ($240 – см. [3]) и в Великобритании (£60 [12]).

Влияние второго поколения особых зон мы оцениваем с помощью базы микрогеографических данных. Она содержит информацию о расположении всех производственных предприятий во Франции в 2000-2007 гг. У нас есть возможность точно определить границы выделенных зон в пределах французских муниципальных образований и выяснить, расположено ли предприятие в предпринимательской зоне.

С образованием в муниципальных образованиях особых предпринимательских зон, доля расположенных на этой территории предприятий резко выросла. Так, до 2004 г. на территориях будущих зон работали 9% предприятий данного муниципалитета, постепенно эта доля почти достигла 14%. Там, где зоны были созданы в 2006 г., к началу их работы находилось 10% предприятий муниципалитета, а два года спустя – 14%.

Выполненный нами эконометрический анализ подтверждает положительный эффект от создания зон. При помощи метода «разности разностей» мы подсчитали: вероятность расположения предприятия на территории, еще не ставшей особой зоной, в среднем составляла 8.4%. Когда данный район стал особой зоной, вероятность выросла до 11%.

Но этот эффект неоднороден и зависит от следующих факторов:

  • Характеристика района. Эффект от осуществления программы сильнее в изначально менее депрессивных районах. Значит, налоговые льготы едва ли могут противодействовать невысокой привлекательности района.
  • Отраслевые характеристики. Эффект сильнее у компаний, принадлежащих к отраслям, которые несут меньшие издержки на перебазирование предприятий.
  • Характеристики компании. Поскольку на налоговые льготы имеют право только предприятия с численностью работников менее 50, эффект от более выражен в небольших компаниях. Районы, где расположены зоны, и до этого привлекали в основном небольшие компании.

На уровне города политика создания особых зон ведет не к увеличению числа предприятий, а в большей степени к передислокации уже существующих. Экономическая активность внутри муниципалитетов перераспределяется.

Полезны ли предпринимательские зоны для решения городских проблем?

Результаты нашего исследования свидетельствуют, что политика создания особых зон способствует формированию экономической активности в выделенных районах. Но издержки на перемещение предприятий весьма высоки. Влияние программ на занятость жителей, по всей видимости, незначительно: эффект в значительной мере связан с оппортунистическим размещением или перемещением небольших предприятий внутри муниципальных образований.

Наряду с другими факторами это позволяет понять, почему осуществление программ, по оценкам, не ведет к существенному росту занятости, особенно среди жителей соответствующих районов [13; 9].

В контексте дискуссии о том, кого стоит поддерживать государству – территории, предприятия или людей [14], – французский опыт позволяет предположить, что предпринимательские зоны могут успешно привлекать новые предприятия в выделенные для этого районы. Но программы пойдут на пользу людям, только если они будут сочетаться с конкретными мерами, нацеленными на них. Увеличение возможностей трудоустройства для местных жителей – необходимое дополнение к перемещению предприятий в производственные зоны. Выходу безработных жителей производственных зон на рынок труда может способствовать профессиональное образование со стажировкой в компаниях, перебазировавшихся в этот район.

Авторы – Тьери Мэйер,  профессор Sciences-Po, исследователь CEPR; Флориан Менерис, профессор Université catholique de Louvain; Лориан Пи, экономист департамента исследования структурной политики Banque de France (Мнение авторов не обязательно совпадает с точкой зрения Банка Франции.)

Оригинальный текст

Переведено с разрешения CEPR

Примечания

[1] Billings S. (2009): «Do enterprise zones work?», Public Finance Review, 37(1), 68-93.

[2] Boarnet M. G. and W. T. Bogart (1996), «Enterprise zones and employment: evidence from New Jersey» , Journal of Urban Economics, 40(2), 198-215.

[3] Neumark D. and J. Kolko (2010), «Do enterprise zones create job? Evidence from California's enterprise zone program», Journal of Urban Economics, 68(1), 1-19.

[4] Bondonio D. and R. T. Greenbaum (2007), «Do local tax incentives affect economic growth? What mean impacts miss in the analysis of enterprise zone policies», Regional Science and Urban Economics, 37(1), 121-136.

[5] Lynch D. and J. S. Zax (2011), «Incidence and substitution in enterprise zone programs: the case of Colorado», Public Finance Review, 39(2), 226-255.

[6] Ham, J. C., C. Swenson, A. Imrohoroglu, and H. Song (2011), «Government programs can improve local labor markets: Evidence from State Enterprise Zones, Federal Empowerment Zones and Federal Enterprise Community», Journal of Public Economics, 95(7-8), 779-797.

[7] Busso M., J. Gregory, and P. M. Kline (2010), «Assessing the incidence and efficiency of a prominent place based Policy», American Economic Review, forthcoming.

[8] Elvery, J. (2009), «The impact of enterprise zones on residential employment: an evaluation of the enterprise zone programs of California and Florida», Economic Development Quarterly, 23(1), 44-59.

[9] Gobillon L., T. Magnac, and H. Selod (2012), «Do unemployed workers benefit from enterprise zones: the French experience», Journal of Public Economics, forthcoming.

[10] Mayer, T., F. Mayneris and L. Py (2012), “The impact of urban enterprise zones on establishments’ location decisions: evidence from French ZFUs” , CEPR Discussion Paper 9074.

[11] Базой для «профессионального налога» во Франции служит стоимость аренды недвижимости и оборудования, на котором работает компания, и суммарный фонд оплаты труда. Это местный налог, ставки могут сильно отличаться. Самозанятые платят этот налог по ставке 15-20% (или 8% годового дохода), а компании – по ставкам от 7% до 25% (в Иль-де-Франсе). Существует множество льгот и вычетов. Средняя ставка – 22%, в 2005 г. налог принес в бюджеты €25.1 млрд. [Примечание редактора – Б.Г.]

[12] Einio E. and H. Overman (2011), «The effects of spatially targeted enterprise initiatives: Evidence from UK LEGI», mimeo.

[13] Rathelot, R., and P. Sillard (2008), «Zones Franches Urbaines : quels effets sur l'emploi salarié et les créations d'établissements?», Economie et Statistique, 415(1), 81-96.

[14] Glaeser E. L and J. D. Gottlieb (2008), «The Economics of Place-Making Policies», Brookings Papers on Economic Activity, 2 (2008), 155-239.

Читайте также:

Людмила Немова. Перестроить ОЭЗ под ВТО
Юрий Жданов. Надеюсь, мы получим 15 млрд на ОЭЗ
Евгений Примаков: ОЭЗ не должно быть много
Михаил Осеевский: ОЭЗ – это будущее города и страны
Владимир Климанов: Поляризованное развитие при создании ОЭЗ следует воспринимать как данность

 

16 октября, 2012 г.