- A
- A
- A
- АБB
- АБB
- АБB
- А
- А
- А
- А
- А
«Порядок ограниченного доступа» — случай России
Концепция «ограниченного-открытого доступа», предложенная лауреатом Нобелевской премии по экономике Дугласом Нортом, профессором Мэрилендского университета Джоном Уоллисом и профессором Стэнфордского университета Барри Вейнгастом, предлагает новый вариант объяснения общественного прогресса. Согласно ей, с древнейших времен и до наших дней работает один и тот же основной механизм, стабилизирующий общества — договор (как правило, невербализованный) между наиболее сильными группами интересов по доступу к ресурсам, рентам.
Такой договор раздела влияния работает, пока одна из группировок не начнет его нарушать, либо пока не появятся новые общественные группы, достаточно сильные, чтобы требовать своей доли пирога. В таком случае происходит либо попытка переворота, революции, либо новый передел проходит мирным путем.
Примечательно, что юридические, формальные рамки закрепления таких отношений играют в этом процессе далеко не главную роль. Именно поэтому не достигает целей механическая пересадка институтов из общества в общество (хрестоматийный случай — копирование Мексикой конституции США). Правила и процедуры, пересаженные из общества с более открытым доступом в общество с ограниченным доступом, немедленно начинают работать в интересах фактического, а не формального положения вещей.
Поначалу, когда в разделе рент и ресурсов участвует немного участников, преобладает персонализация дележа, когда отдельные фигуры символизируют устоявшийся порядок вещей. Однако, поскольку исторически происходит постепенное открытия доступа, т.е. в дележе участвуют все большее количество групп влияния, то чем дальше, тем больше эти группы нуждаются в закреплении одинаковых для всех правил, отхода от персональных связей к утверждению обезличенных институтов. В конце концов этот процесс приводит к созданию «порядка открытого доступа», пример которого — современные развитые страны.
Открывая круглый стол, один из организаторов симпозиума, Андрей Яковлев, директор Института анализа предприятий и рынков ВШЭ, констатировал, что никто не сомневается, что Россия — страна, где существует порядок ограниченного доступа и назвал наиболее интересной темой для обсуждения то, как достичь большего доступа. Лично ему нравится гипотеза Исака Фрумина о том, что изменение уровня образования может стать важным фактором давления. В этой связи он отметил случай Южной Кореи — где западные реформы привели к тому, что резко вырос спрос на образование со стороны крестьянских семей, стремившихся обеспечить детям современное городское будущее. За 10 лет там в 10 раз выросло число студентов, что стало важным пунктом давления на элиты.
Евгений Кузнецов (Всемирный банк), рассказал, что ему интересно было бы присмотреться к опыту «стран, похожих на Россию — Малайзии, Сингапуру». Он подчеркнул, что в таких странах, а также в Аргентине, главной мотивацией перемен становились кризисы. Сейчас, по мнению Кузнецова, кризисы постоянны, они налицо то в одном регионе мира, то в другом, а, значит, и перемены будут происходить постоянно, в разных местах.
Сколько новых людей, хороших людей, замечательных экспертов ни приходит во власть, ничего принципиально от этого не меняется, наоборот, возникают потери от соприкосновения с властью
Он поделился опытом программ развития, проводимых Всемирным банком в Аргентине и ЮАР: «мы предлагаем по сути, квазиренту, но чтобы ее получить, вам приходится попотеть». На деньги ВБ правительство предлагает создавать технологические консорциумы, которые должны представить некий осязаемый результат. «И, удивительное дело, очередь не стоит. Потому что нужно что-то делать, и пилить приходится всего 3 миллиона, каким-то уж совсем крошечным лобзиком».
Ирина Стародубровская (Институт экономической политики им. Е.Т. Гайдара), не поддержала идею близости российского случая к южнокорейскому опыту. По ее мнению, то равенство, что было там, породило бюрократию, которая была нейтральна и независима от групп интересов: «Это не наш случай». Зато она поддержала идею того, что в современном мире процесс порождения новых элит и требований диффузии ренты вниз идет гораздо более активно за счет исчезновения веками существовавшего образовательного разрыва между элитами и массами.
По мнению Стародубровской, коллеги переоценивают в процессе открытия доступа сотрудничество элит и единство интересов, и недооценивают феномен конфликта. Конфликты могут быть различными: например, между традиционными элитными группами, в результате существенной эрозии ренты по тем или иным причинам; конфликты между новыми и старыми элитными группами; конфликты между элитами и теми группами, которые эти элиты, вроде бы, представляют. В последнем случае возникает agency problem: элиты, изначально взяв на себя роль представителей определенных групп, дальше начинают играть на себя, и неочевидно, что рента будет доставаться тем группам, которые представлены, вроде бы, соответствующими элитами. Процессы открытия доступа очень во многом связаны именно с этими противоречиями и с тем, что новые элиты по-другому просто не могут прийти к управлению.
Пока Лужков был мэром, он выиграл 100% судов. Теперь же он в судах не имеет никаких перспектив. Может быть, если бы он понимал, что его должность не навсегда, он бы проиграл, будучи мэром, хотя бы процентов 15
В российском случае И. Стародубровская не видит большого потенциала для эволюции: «Если мы с этой точки зрения посмотрим на Россию в целом, то ситуация достаточно грустная. Здесь я, пожалуй, не соглашусь с тем, что мы должны говорить о совершенствовании порядков ограниченного доступа, потому что стимулов к этому совершенствованию нет. Рента огромна, и в общем, даже те незначительные части ренты, которые просачиваются вниз, позволяют более или менее сохранять стабильность отношений между населением и элитами, пусть и с определенными напряжениями время от времени. Если рента будет резко сокращаться, то тут уже процесс, скорее всего, пойдет неконтролируемый, и что-либо совершенствовать сознательно будет достаточно сложно».
Стародубровская надеется на эволюцию снизу, за счет распространения лучших практик в регионах. Так когда-то происходило в США, где ситуация в разных штатах была очень неоднородна, но теперь произошло выравнивание. Она также обратила внимание на то, что открытие доступа может происходить по-разному. Если в европейских постсоциалистических странах процесс шел в рамках социального государства, то в Чили и Грузии — за счет того, что государство уходило из многих сфер, объявляя, что больше в них не участвует.
Леонид Полищук (ВШЭ), подчеркнул то обстоятельство, что Россия в своей постсоветской истории продолжает традицию формирования своих институтов без активного участия общества. В 90-е годы общественное мнение считалось препятствием реформ, источником политических барьеров. Создание институтов оказалось в руках олигархического капитала. В 2000-е годы общество по-прежнему было отключено от реформ, от институциональных преобразований, в рамках предложенного обществу патерналистского социального контракта, когда элиты, на этот раз главным образом бюрократия, делились с обществом рентами.
В России рента огромна, и даже те незначительные части ренты, которые просачиваются вниз, позволяют более или менее сохранять стабильность отношений между населением и элитами
При этом он отметил, что общество ни в одной из стран не оказывается непосредственным образом представлено в процессе институциональных реформ, этот вопрос, который остается в компетенции элит. Но проблема, по мнению Л. Полищука, в том, что стимулы отечественных элит по-прежнему не согласованы, не параллельны потребностям общества в движении направления к порядкам открытого доступа. Свои надежды он возложил на индивидуальные усилия отдельных людей, относящихся к элитам — губернаторов, судей, ректоров, чиновников, которые на своих местах пытаются двигать жизнь вперед: «Эти люди становятся, пользуясь терминологией Андрей Яковлева, агентами перемен». Но, оговорился Полищук, ему не очень понятно, что можно сделать для того, чтобы эта деятельность приобретала более широкие масштабы.
Андрей Яковлев, подхватив тему, заметил, что ему кажется одним из ключевых факторов неоднородность элиты. «Одна из очень глубоких ошибок и пороков системы, которая выстраивается в России до сих пор, сводится к тому, что делается попытка выстраивания единых правил, по которым из города Москвы кто-то будет управлять всей этой очень большой и неоднородной страной». Яковлев также отметил, что на его взгляд современные протестные движения в стране — совсем не те люди, что устраивали «арабскую весну» и даже не те люди, которые выходили на демонстрации в конце 80-х – начале 90-х гг. — это другие люди, с другим опытом.
Леонид Косалс (ВШЭ) начал с крайне скептического высказывания по поводу совершенствования в России порядка ограниченного доступа. По его мнению, это путь в сторону Северной Кореи или Туркменистана. Проблема в том, что попытки введения элементов открытого доступа в систему с закрытым доступом, дисфункциональны, и приводят к тому, что скорее, кризис развивается. Следующий его тезис: переход к обществу открытого доступа возможен через кризис, вряд ли это будет спокойная и размеренная трансформация в течение 10-15 лет. Отсюда возникает проблема готовности к ситуации кризиса. Это не столько вопрос разработки предложений, это вопрос предложения неких моделей, которые можно реализовывать.
Косалс также констатировал, что в конце 80-х – начале 90-х гг. была очень большая «морковка» для элит – приватизация, им были выгодны те реформы, которые шли. В конце 80-х, был период, когда очень сильно буксовали горбачевские реформы — «потому что это было никому не выгодно. А как только появилась модель, которая была бы выгодна, все очень быстро пошло. Вопрос в том, что в нынешней ситуации такой морковки нет».
Александр Либман (Франкфуртская школа финансов и управления, Германия) скептически отозвался о прозвучавшей надежде на распространение лучших практик регионов, как это было в США. По его мнению, в России отсутствует механизм положительной селекции таких практик: «конкуренция между регионами реально функционирует в условиях достаточно высокой мобильности акторов производства и населения, а также при интегрированных рынках. Мы знаем, что в России нет ни того, ни другого». Он также отметил, что есть примеры того, как в Латинской Америке и США на местном уровне формировался эффективный пакт элит, который создавал ренту на самых неожиданных источниках, и существовал довольно долго. В этом, по его мнению, состоят риски децентрализации.
Юрий Симачев (Межведомственный аналитический центр) гипотезу о персональных агентах перемен не поддержал: «есть очень устойчивые цепочки, которые не разрушаются в рамках этой системы, связанные с отрицательным отбором при конкуренции между различными государственными институтами. Сколько новых людей, хороших людей, замечательных экспертов ни приходит во власть, ничего принципиально от этого не меняется, наоборот, возникают потери от соприкосновения с властью определенных структур и элит, нежели выгоды». Симачев полагает, что плавные изменения ни к каким существенным изменения не приведут: «как эксперты, которые работают с правительством, мы себя воодушевляем тем, что происходит что-то полезное, каждый раз разное в разных сферах, но это не приводит к конечным результатам».
Если вы опасаетесь популизма и отключаете массы от возможности оказывать влияние и давление на элиту, у элиты не будет внутренних стимулов для того, чтобы реформировать институты
Он отметил, что все выливается в конечном счете в схему создания очередного поста в рамках правительства. И получается, что можно работать во власти, либо никак. Есть сети поиска, которые позволяют открыть новых людей. Но им не предлагаются интересные лифты для развития и для объединения с другими единомышленниками, кроме как пойти в ту же власть, в ту же Думу, или, если требуется поддержка соответствующему направлению, сформировать еще одно ФЦП со всеми издержками, связанными с этими инструментами. «Положительные изменения есть, но не формируется система, которая позволяет отбирать лучшие практики».
Владимир Дребенцов, главный экономист BP Group по России и СНГ, оспорил утверждение, что сейчас нет «морковки», которая была бы стимулом к переменам. «Морковка», по его мнению есть, и очень большая. Сложившееся государство закрытого доступа, достаточно большие куски экономики оставило за собой, и, если говорить о приватизации, то тут еще многое впереди. Кроме того, частью «морковки», считает Дребенцов, является то, что те элиты, которые сейчас обладают властью, получили свои куски путями, которые не являются конкурентными и потому оспариваются многими потенциальными участниками элит. Эти потенциальные участники уже видны, и это дает России шанс на изменение не только в результате экономического кризиса. Кстати, последнего главный экономист ВР не ожидает.
Евгений Ясин, научный руководитель ВШЭ, заявил, что по его мнению движение в сторону открытого доступа, или как это ему привычнее говорить, демократизация, будут, по его оценке, в решающей степени зависеть не от правительства, а от активности сообществ, масс. В либерализации экономики, по его мнению, должен решающую роль сыграть бизнес, в общей демократизации — массовые движения. Он сообщил, что социальные исследования показывают, что 65% населения не поддерживают «Единую Россию». «На демонстрации выходит не только средний класс, надо смотреть на вещи реально».
Мария Снеговая (ВШЭ) не согласилась с тем, что возможно изменение власти изнутри. По ее мнению, эти надежды также тщетны, как надежды на совершенствование изнутри КПСС. По ее мнению, «путинская Россия — идеальный пример системы закрытого доступа, которая не может реформироваться, она основано на другой логике. Она не может пойти на уступки людям, которые выходят на улицы. В таком случае режим должен будет отказать в долях куска пирога тем группам, которые являются его основной поддержкой, а именно – бюрократии». Снеговая констатировала, что хотя есть протест, возмущение населения, вместо того, чтобы отвечать на его запросы, элита остается монолитной. Раскола элит она не видит. Что касается неудач постсоветской демократизации, по ее мнению, это во многом связано с отсутствием люстраций, которые могли бы очистить элитный слой.
Исак Фрумин (ВШЭ) напомнил, что теория порядков открытого-закрытого доступа работает с длинными временными рядами, оперирует столетиями. «Наша, каждого человека, временная перспектива, толкает нас к тому, чтобы увидеть перемены побыстрее. Но даже когда мы сейчас смотрим на перспективу 25 лет, то мы обнаруживаем невероятные перемены в сторону открытого доступа». Он рассказал о состоявшейся у него накануне встрече с управленцами московских школ, в ходе которой выяснилось, что никто из них даже не представляет степени унификации и единомыслия, который практиковались в советской школе. Фрумин отметил, что более важным, чем формальное парламентское представительство, в обсуждаемой теории является возможность создавать самого разного рода организации, способные реализовывать или отстаивать некие интересы. Он рассказал, что даже в такой патерналистской сфере, как образование, неуклонно растет количество негосударственных детских садов, а число негосударственных университетов уже превысило число государственных.
Протестное движение радикализуется в ответ на жесткие меры по противодействию. Неочевидно, что идеологией протестного движения будет открытый доступ
Фрумин также отметил, что России помогает приток дешевой рабочей силы из соседних стран. Этот процесс помогает росту отечественного среднего класса. Меняются настроения и ожидания даже тех, кто опирается на патерналистскую традицию. Так, идея соплатежей в образовании и в медицине, которая не принималась ранее вообще, сегодня принимается большинством населения. «Есть вполне определенный вектор. Поэтому мне кажется, что стакан по крайней мере на четверть полон», - заключил Фрумин.
Ирина Стародубровская высказала опасения, что оптимизм, который звучал по поводу слабых зачатков оппозиционного общественного движения, преувеличен. Как человек и как гражданин полностью поддерживаю этот процесс, сказала И. Стародубровская, как аналитик я должна реально оценивать, что происходит. Она выдвинула два пункта, которые заставляют осторожно оценивать потенциал протеста. Первый: радикализация движения в ответ на жесткие меры по противодействию. «Думаю, что на этапе Генеральных Штатов во Франции было не меньшее количество людей, которые реально были готовы действовать не в собственных корыстных интересах, а для общественного блага, и не планировали устанавливать гильотину на Гревской площади».
Второй пункт: неочевидно, что идеологией протестного движения будет открытый доступ. В нашей стране очень хорошо знают все издержки шоковой терапии, жесткой финансовой политики. Но именно поэтому нет гарантии, что общество не поддастся на соблазны левого популизма, не пережив сперва на своей шкуре, к чему это приводит.
Леонид Полищук откликнулся на это замечанием, что именно страхами левого популизма, преобладавшими среди реформаторов в начале 90-х, идеологически обосновывалась политическая модель, которая тогда утвердилась в России, где роль общества в формировании государственной политики была сведена к минимуму. В этой связи он напомнил работу эксперта ВБ конца 90-х Джоэла Хелмана 'Winner takes all', в которой утверждается, что авторитарная модель реформирования, которая, как многим казалось, минимизирует риски реформ, на самом деле увеличила риски реформ. Политическую оппозицию к движению к обществу открытого доступа, составляет не масса, а элиты, утверждал Хелман, если эти элиты бесконтрольны. Если вы опасаетесь популизма и отключаете массы от возможности оказывать влияние и давление на элиту, у элиты не будет внутренних стимулов для того, чтобы реформировать институты. По мнению Полищука, обществу так или иначе необходимо переболеть левым популизмом, и это будет недолгая наука с не слишком большими издержками.
Олег Чиркунов, совсем недавно оставивщий пост губернатора Пермского края, поделился с участниками своими ощущениями человека, вернувшегося к жизни обычного человека. «Мне многому пришлось учиться заново, - рассказал экс-губернатор. - Тому, как вызвать себе такси, как пополнить счет на мобильном телефоне». По мнению Чиркунова, проблема с обновлением элит, расширением доступа, в российском случае еще и в том, что у большинства чиновников нет легализованных доходов, и поэтому они не могут отпустить свои властные рычаги.
Леонид Полищук продолжил тему замечанием, что если бы чиновники имели ясную перспективу того, что они должны оставить власть, они были бы гораздо более заинтересованы в работе институтов: «Пока Лужков был мэром, он выиграл 100% судов. Теперь же он в судах не имеет никаких перспектив. Может быть, если бы он понимал, что его должность не навсегда, он бы проиграл, будучи мэром, хотя бы процентов 15».
Евгений Ясин, подводя итоги круглого стола, отметил, что Россия, несмотря на то, что в каких-то экономических вопросах отстает от Китая, в плане развития общественных отношений находится в гораздо более передовой позиции. «Китай, пока у него продолжается массовый приток сельского населения в города, еще сможет прожить без демократии довольно долго. Мы же находимся на некой передовой границе, за которой предстоят изменения. Даже если я скажу, что мы будем ждать конца правления господина Путина, все равно это не так долго. Это долго относительно моей жизни, но это совершенно небольшой срок в масштабах страны».
Игорь Стадник