О новой модели социальной защиты

Эксперты социальной сферы объявили 5 июня в Высшей школе экономики, что, используя наработанный опыт над обновлением Стратегии 2020, начинают формирование экспертной группы по направлению «Уровень и качество жизни». Они также обсудили основные проблемы, стоящие на пути формирования новой модели социальной помощи

Несмотря на то, что работа экспертных групп по совершенствованию Стратегии 2020 завершила исполнение правительственного задания, сама форма, по-видимому, понравилась экспертам. Так, эксперты по неправительственным организациям уже заявляли ранее, что собираются сохранить свою группу.

Директор Института управления социальными процессами, научный секретарь экспертной группы №7 Татьяна Четвернина, открывая собрание экспертов социальной сферы, рассказала, что идею создания новой экспертной группы поддержали Независимый Институт социальной политики (НИСП), Института гуманитарного развития мегаполиса (ИГРМ). Работа по направлению новой группы будет касаться тем занятости, качества жизни, миграции, образования, что пересекается с тематикой нескольких прежних экспертных групп Стратегии 2020. Поэтому вновь создаваемая группа открыта для них, а также для экспертов, которые не работали в 2011 году над Стратегией 2020, но пожелают принять участие в работе теперь.

Директор ИГРМ Татьяна Малева напомнила собравшимся отзыв академика В. Полтеровича: «лучшее, что есть в группах по Стратегии 2020 — это их состав» и выразила надежду, что работу по созданию нового экспертного сообщества поддержат и молодые коллеги, и целые институты.

Непосредственным поводом для обсуждения экспертами стало письмо Министерства финансов от 18 мая, подготовленное в связи с поручением Правительства о пересмотре подходов к определению целевого назначения и порядка расчета прожиточного минимума. Минфин указывал, что понятие «прожиточный минимум» (ПМ) используется для очень широкого круга целей, часто не взаимосвязанных. Предлагалось оставить прожиточный минимум только для социальных целей. При этом финансовое ведомство указывало, что в мировой практике существует не одно понятие «прожиточного минимума» или «порога бедности», а целый набор параметров, используемых в различных инструментах социальной поддержки.

Комментариям к письму Минфина был посвящен доклад директора НИСП Лилии Овчаровой «Альтернативные подходы к определению целевого назначения и порядка расчета прожиточного минимума».

Глава НИСП напомнила, что с расчетом ПМ тесно связан вопрос определения минимальной потребительской корзины, и что недавно принятый новый метод определения корзины гораздо ближе к величинам реального потребления, как по структуре, так и по стоимости.

Овчарова перечислила три существующие концепции бедности: субъективную, определяемую по самооценке, абсолютную — по лишениям материальных благ, монетарную — по величине дохода. При этом она отметила, что именно немонетарная бедность лучше всего коррелирует с показателями социальной напряженности. Отсюда следует и приоритет — с каким видом бедности следует бороться прежде всего.

Особой проблемой российской методики и практики была названа проблема фиксации всех показателей на индивидуальном, а не семейном уровне дохода. Это приводит к серьезным искажениям, поскольку не учитывается экономия на размере семьи (так, семья из четырех человек, несет расходы за одну квартиру на четверых, в то время как в ПМ заложены расходы для каждого индивида и т.д.).

Дабы избежать подобных искажений, в мировой практике используются шкалы эквивалентности. Так, если социальное пособие в США для одного человека составляет 10,4 тыс. долл в год, то для семьи из двух человек оно увеличивается только на 3,6 тыс. долл (и настолько же — для каждого последующего члена неблагополучной семьи). Шкала эквивалентности, используемая ОЭСР и Евростатом применяет поправки по членам семьи в порядке 1; 05; 0,3; 0,3... . В Европе, при переходе к большему количеству людей в семье, также нет соответствующего кратного увеличения пособия.

При этом система показателей и инструментов борьбы с бедностью довольно разнообразна. Так, в США используется «порог бедности» (the poverty treshold), применяемый для статистического учета уровня бедности, и существует социальная линия бедности (the poverty guideline), служащая для выявления тех, кто имеет право на получение социальной помощи (для дохода чуть ниже порога бедности).

В Великобритании помогают не только бедным семьям, но и юридическим лицам, работающим в бедных районах. При этом используется показатель определения депривации, состоящий из 6 компонентов, в каждом из которых значится от 2 до 8 индикаторов.

Овчарова перечислила проблемы российской социальной практики:

не применяется эквивалентная шкала
не проводится качественная оценка нуждаемости
перепутаны критерии индивидуальной и домохозяйственной бедности
нет программ преодоления крайней бедности
как результат — число получателей соцпомощи раздуто, и, хотя абсолютная бедность сокращается высокими темпами, это не находит отражения в субъективных оценках бедности

Так, риски бедности существуют для 18,6% детей, но получают пособия 40,3%. Получают доплату за низкий размер пенсии все соответствующие пенсионеры, хотя те, кто живет с работающими родственниками, очевидно находятся в лучшем материальном положении, чем одинокие, или живущие с неработоспособными членами семьи.

Разработка эквивалентной шкалы для России была предпринята в работах И. Корчагиной. Она разрабатывалась с учетом потребления самых бедных групп, где львиная доля расходов идет на питание и потому экономия на размере семьи гораздо меньше. Шкала получилась гораздо мягче, чем у ОЭСР: 1 чел. - 1,00; 2 - 1,77; 3 - 2,43; 4 - 3,10; 5 - 3,83... Даже при такой шкале количество семей, получающих социальную помощь, снизилось бы с 23,6% до 17,1%, а по шкале ОЭСР — до 10,3%.

Лилия Овчарова сформулировала два стратегических пункта для российской системы социальной помощи:

Создание новой модели поддержки с учетом международного опыта
Переход от соцзащиты как контакта с населением (особенно на выборах), к соцзащите, как средству развития

Она также предложила шесть тактических мер по выстраиванию новой модели:

Введение эквивалентных шкал (помимо более адресной помощи, это, по мнению Овчаровой, позволит изменить оценку общественным мнением масштабов бедности)
введение социальной линии бедности для определения получателей социальной помощи
не использовать понятие прожиточного минимума там, где не идет речь о бедности (штрафы и т.п.)
ввести контроль нуждаемости на основе скоринговых моделей
в программах по сокращению бедности ориентироваться на домохозяйство, а не на индивида
проводить политику ликвидации крайних форм проявления бедности.

В последовавшем затем обсуждении прозвучало мнение, что в частности, эквивалентную шкалу можно вводить только после того, как будут созданы механизмы определения потребительской корзины, соответствующие реалиям сегодняшнего дня (введение в список лишений питания вне дома, отсутствия мобильного телефона, компьютера). Говорилось также о необходимости введения понятия «гарантированный минимальный доход», существующем в большинстве стран Европы.

Татьяна Малева выразила опасение, что в термин «бедность», в массовом его понимании, уже заложена монетарная форма. Это барьер, который нужно преодолеть на пути к эффективной социальной защите. Она также отметила, что неизбежно манипулирование понятием «бедность» в политических целях. По ее убеждению, для властей гораздо правильнее принять жесткие параметры бедности, но исполнять при этом обязательства на 100%, чем признавать бедными всех и размазывать социальную помощь.

Она призвала также не применять понятие «прожиточный минимум» к рынку труда — там требуются совсем иные категории. Малева также уверена, что при переходе на помощь домохозяйствам серьезно изменится и региональная картина оказания помощи, в частности, Северный Кавказ уже не будет основным получателем, произойдет перераспределение в пользу других регионов.

Глава ИГРМ подчеркнула, что не все проблемы решаются деньгами. «Мы капитально промахиваемся, когда пытаемся пенсионерам помочь деньгами. В этой категории с определенного момента возрастает спрос не на деньги, а на услуги. 3 тысячи рублей по монетизации им не помогли решить их проблемы. Зато у нас очень хорошо разработаны услуги для детей. Но как раз там в семьях не хватает денег и есть потребность в них. Вот куда надо направлять монетарную поддержку».

Татьяна Великанова (Росстат) рассказала экспертам, что представляемое ей ведомство уже разработало шкалы эквивалентности и со следующего года, вероятно, начнет публикацию данных с ее учетом.

Ирина Соболева (Ин-т социологии РАН) призвала делать в разработке новой модели делать акцент не на сокращении помощи, а на увеличении ее адресности и эффективности. Она также отметила, что к самым бедным категориям нельзя применять показатель «минимальных цен». Поскольку для них эти цены недоступны в виду удаленности соответствующих торговых точек.

Александр Разумов (НИИ труда и социального страхования) говорил о необходимости параллельно с прожиточным минимумом использовать концепцию многоуровневой бедности, разработать различные линии бедности, чтобы по ним могла выстраиваться в том числе и региональная практика.

Игорь Стадник

Письмо Министерства финансов от 18-05-2012