• A
  • A
  • A
  • АБB
  • АБB
  • АБB
  • А
  • А
  • А
  • А
  • А
Обычная версия сайта
vision

«Умное регулирование» для России

Концепция «умного регулирования» включена в стратегию развития Евросоюза до 2020 года. Разработчики российской Стратегии 2020 также предложили инструмент «умного регулирования» — Национальный совет по совершенствованию правового регулирования. Об актуальном тренде и его применимости для России — доклад директора Центра ОРВ НИУ ВШЭ Даниила Цыганкова

Государственное регулирование неизбежно связано с издержками для всех адресатов этих норм – как для самого государства, так и для тех, кого оно непосредственно затрагивает (предприниматели, граждане, учреждения бюджетного сектора, некоммерческие организации). Видимая зависимость издержек от жесткости мер государственного регулирования — основание большинства теорий дерегулирования, господствовавших в конце прошлого века. Однако после недавнего финансово-экономического кризиса отношение к государственному регулированию кардинально изменилось. Не отказ от регулирования в пользу рынка, а детальная оценка и рациональный выбор вариантов регулятивных мер становятся трендом современной регуляторики и его ядра – оценки регулирующего воздействия (ОРВ).

Концепция «умного регулирования», принятая в ЕС в 2010-м г., состоит из трех компонентов. Первый — комплексная система ОРВ на всех этапах государственно-управленческого цикла — от проектирования новых актов до ретроспективной очистки уже существующих. Второй — кооперация исполнительных, законодательных и контрольных органов стран-членов ЕС. Третий — участие групп интересов и граждан в процессе ОРВ.

«Умное регулирование» следует выводить за рамки департаментов министерств и передать полномочия по ОРВ на более высокий уровень, уверен Даниил Цыганков, в сотрудничестве с профессором Российской школы частного права Артемом Карапетовым разработавший концепцию Национального совета по совершенствованию правового регулирования предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Концепция предполагает, что Нацсовет, формирующийся в соответствии с лучшими международными практиками, будет подотчетен непосредственно Президенту России. Он создается в развитие существующих механизмов ОРВ и правового мониторинга в целях построения комплексной системы т.н. «умного регулирования». К предмету компетенции Нацсовета в области предлагается отнести те регуляторные акты (прежде всего — федеральные законы), которые носят комплексный характер или оказывают масштабные воздействия на адресатов. Нацсовет будет тесно сотрудничать с формирующимся институтом федерального уполномоченного по защите предпринимателей. 

В Европе аналогичных органов становится все больше. «Независимая группа стейкхолдеров по снятию административных барьеров» (High Level Group of Independent Stakeholders on Administrative Burdens) создана в Евросоюзе в 2007-м году; в Нидерландах с 2000-го года действует Консультативный совет по административным барьерам (голл. – ACTAL, Adviescollege vermindering administratieve lasten), который оценивает все проекты нормативно-правовых актов на предмет избыточного регулирования; в Великобритании с октября 2009 года действует Комитет по регуляторной политике (RPC, Regulatory Policy Committee); в Швеции осенью 2008 года был создан Совет по улучшению регулирования (Regelradet); в Германии в 2006 г. был создан Национальный Совет по контролю норм при ведомстве федерального канцлера (NKR, Nationaler Normenkontrollrat). Во всех перечисленных национальных советах принимают решения от 3 до 9 независимых экспертов, обращаться туда может любой, кто считает, что некий регулирующий акт нуждается в улучшении или вовсе не нужен.

В отчете германского NKR, опубликованном в 2011 году утверждается, что за 5 лет его существования удалось снизить административное обременение для бизнеса на 10,5 млрд евро. Оцениванию со стороны Совета подлежит широкий спектр актов: проекты новых федеральных законов, проекты внесения поправок в существующее законодательство, проекты подзаконных актов и административных регламентов, применение законодательства, затронутого правом Европейского Союза, и соответствующих подзаконных актов и административных регламентов, существующие федеральные законы, а также основанные на них правовые предписания и административные регламенты. 

Чтобы быть конкурентоспособными рядом с европейскими соседями, России следует повышать в том числе и качество регуляторики и госуправления, подчеркивает доклад. Оценка регулирующего воздействия — это прежде всего социально-экономическое исследование, имеющее строгую структуру. Его нельзя подменить анализом юридических изъянов проекта или фрагментарной аргументацией «за» или «против», не базирующейся на количественных данных. Следовательно, необходимо создавать единую информационную и аналитическую базу проведения ОРВ.

Кроме того, экспертиза действующих актов не должна сводится к межведомственному согласованию и ограничиваться нормативными актами. Механизм должен предусматривать инициативу снизу по отмене неэффективного закона или постановления правительства.

Наконец, «умное ОРВ» нуждается в прорыве в технике нормотворчества. Регламенты законодательных актов должны содержать пункты о расчете возможных издержек и выгод хозяйствующих субъектов любых форм собственности, граждан. Необходимо добиться кардинального улучшения языка нормотворчества, сделав его понятным для обычных граждан — «конечных потребителей» этих норм. Предлагается также ввести практику «правовых экспериментов» предусматривающих ограниченный срок действия актов, оценку их действия, механизмы регулярной оценки и пересмотра/отмены принятых решений.

В России ситуация с уровнем ОРВ пока далеко не передовая. Согласно исследованиям Центра ОРВ ВШЭ, менее 10% заключений профильного департамента Минэкономразвития за первый год его работы соответствую международным стандартам. В своем докладе Цыганков отмечает: только в рамках политического контроля за бюрократией ОРВ в России не получится. Современное видение ОРВ как ядра «умного регулирования» состоит в том, что это кооперативная система. Она предполагает и включение в проектирование документов адресатов регулирования, начиная с самых ранних стадий, и принцип «состязательности» бизнес-объединений и регуляторов в случае отмены актов, и право регионов самостоятельно выстраивать свою систему оценивания, не ожидая указаний сверху.

Цыганков отмечает, что предлагаемая комплексная реформа регуляторики может стать настоящей «революцией в умах» – поскольку на уровне отдельного министерства ничего, кроме некоторого улучшения взаимодействия ведомств, добиться уже не удастся.

Арина Родионова

 

Полный текст доклада Д. Цыганкова 

 

Страница Центра ОРВ 

 

 

 

Материалы по теме

Чего хотят чиновники

Российские госслужащие расставили приоритеты в своей профессии.

Видят ли граждане государство в интернете

Государство тратит немало средств, показывая, как оно заботится о гражданах, но люди считают новые сервисы достижениями прогресса, результатом внедрения интернет-технологий, а к самим властным структурам относятся негативно.

Теневое управление помогает развитию регионов

Отсутствие официальных норм координации деятельности между органами местного самоуправления и избыточность регулирования способствуют активному развитию неформальных связей в среде чиновников. Во многих случаях теневое управление является безальтернативным способом решения хозяйственных вопросов на местах, выяснила в ходе исследования преподаватель департамента государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ Ольга Моляренко.

Низкое качество институтов повышает визовые барьеры

Вероятность отказа в визе гражданину той или иной страны зависит от качества институтов на его родине – эффективности государственного управления, успехов в борьбе с коррупцией, соблюдения принципа верховенства закона, а также преобладающих в стране норм и ценностей. Эти же факторы играют роль при принятии решения о предоставлении жителям того или иного государства права на безвизовый въезд. К такому выводу в ходе исследования «Институты и визовые режимы» пришли ученые НИУ ВШЭ Камила Грачева, Леонид Полищук, Александр Яркин, а также их коллега из университета Гента (Бельгия) Кун Шурс.

Чиновники оценили свою открытость

Министерства и ведомства России становятся все более открытыми обществу, отметили участники конференции «Взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с референтными группами», прошедшей в Высшей школе экономики при поддержке Открытого правительства. Проблема в том, что многие госструктуры «открываются» обществу формально.

Региональные власти мало занимаются оценкой регулирующего воздействия

Более половины российских регионов формально подошли к вопросу формирования института оценки регулирующего воздействия (ОРВ). Специалисты по оценке не прошли необходимого переобучения, анализ последствий регуляторных нововведений для бизнеса и общества систематически не проводится, средства на пилоты и обучение выделяются по остаточному принципу, выяснили эксперты Центра оценки регулирующего воздействия НИУ ВШЭ. Все же, ряд регионов являются точками роста «умного регулирования».