• A
  • A
  • A
  • АБB
  • АБB
  • АБB
  • А
  • А
  • А
  • А
  • А
Обычная версия сайта

Братский федерализм

Система финансового выравнивания спасла депрессивные регионы, однако вечно помогать «бедным» землям в Германии не намерены. России стоит присмотреться к фискальной системе, действующей в Германии, считает координатор секции «Межбюджетные отношения» Немецкого Института государственного управления в г. Шпайер Кира Баранова

- Кира Константиновна, расскажите об основных принципах налоговой системы Германии, что является ее базисом?

 

- В целом, налоговая система Германии типична для развитых государств, а именно, если мы говорим о видах налогов, существуют два основных элемента. Это подоходный налог на физических лиц, который обеспечивает около 30% доходов бюджета, и универсальный косвенный налог на потребление — НДС — еще 30% поступлений. Несколько лет назад доходы от НДС впервые за многие годы превысили поступления от налога на доходы физических лиц. Эта ситуация иллюстрирует общую тенденцию перенесения акцента от прямого налогообложения к косвенному, наблюдаемую в большинстве государств мира. Другие виды подоходных налогов, в первую очередь налог на прибыль играют меньшую роль. Кроме этого, важны акцизы, который обеспечивают порядка 10% всех налоговых доходов (они полностью поступают в федеральный бюджет) и местный промысловый налог на хозяйственную деятельность предприятий — тоже порядка 10% совокупных налоговых доходов.

С точки зрения разделения налогов между уровнями власти, Германия является примером «кооперативного федерализма» — все основные налоги (налог на доходы физических лиц, НДС, налог на прибыль предприятий и некоторые другие) формируют т.н. «налоговый союз», то есть они расщепляются в соответствии с формулой между всеми бюджетами разных уровней власти. На долю «налогового союза» приходится более 70% всех налоговых поступлений, в то время как остальные налоговые поступления распределяются по раздельной системе (например, акцизы поступают в федеральный бюджет, транспортный налог — в бюджеты земель, а земельный налог — в бюджеты местных органов власти).

- Эта система как-то реформировалась в последние годы? Как она показала себя в кризис?

- Германия — это страна высоких налогов, потому что высокие налоги — это плата за социальное государство. Попытки реформировать систему начались еще в 90-ые годы, чтобы сделать ее более устойчивой к вызовам глобализации. Были, в частности, предприняты попытки снизить бремя предпринимательских и подоходных налогов. Когда реформы начинались, предельная ставка подоходного налога была больше 50%, а именно 53%, сейчас она снижена до 42%, а с учетом 3% надбавки по налогу на богатых составляет 45%.

В кризис немецкая налоговая система показала себя достаточно хорошо. Поскольку все основные налоги попадают в «налоговый союз», а потом из него фиксированные доли получают разные уровни власти, в кризис такая система имеет стабилилизирующее воздействие на доходы бюджетов разных уровней власти. Другими словами, немецкая система «корпоративного федерализма» в кризис по сути дела оправдалась. И Германия пережила кризис гораздо лучше, чем другие государства, в первую очередь англо-саксонские. Частично способствовала этому и налоговая система, хотя нельзя забывать, что в Германии не было ипотечного пузыря, потому что там мог и может получить ипотечный кредит только человек с хорошим доходом и постоянным местом работы. Но и система кооперативного федерализма, с моей точки зрения, сыграла важную стабилизирующую роль. В частности, налоговые потери федеральных земель вследствие финансового кризиса были компенсированы через систему горизонтального финансового выравнивания.

- Как работает система финансового выравнивания в Германии?

- Это сложная, многоуровневая система. Ее идея заложена в конституции (Основном законе) Германии: в частности, там говорится о необходимости создания равных условий проживания на территории всей страны. Конституционный принцип равных условий жизни на территории страны по сути дела объясняет то особое место, которое имеет финансовое выравнивание в немецкой экономической доктрине. Система выравнивания начинается на уровне земель — существует система горизонтального финансового выравнивания между 16 федеральными землями. Если мы говорим об эквивалентности жизненных условий на территории всей страны, то мы сравниваем не только отдельные земли, но и муниципалитеты, маленькие города и деревни. И там тоже должны быть гарантироваться приблизительно одинаковые жизненные условия. Это значит, необходима вторая ступень финансового выравнивания, а именно: федеральные земли организуют финансовое выравнивание для входящих в их состав муниципальных образований.

Что касается межрегионального финансового выравнивания между 16 землями, то оно тоже осуществляется в несколько этапов. Первая ступень — предварительное выравнивание через НДС. Земли, у которых поступления по НДС в расчете на душу населения оказываются ниже среднего для всех земель, получают трансферты из совокупной доли всех земель по НДС. Вторая ступень — это горизонтальное финансовое выравнивание, когда берется налоговая обеспеченность в расчете на душу населения после первой ступени, сравнивается со средневзвешенным значением для всех земель — и те земли, у которых обеспеченность меньше средней, получают трансферты напрямую от тех земель, у которых налоговая обеспеченность на душу населения выше среднего по стране (постоянных доноров в системе всего три: Гессен, Баден-Вюртемберг и Бавария). Но и это еще не все, заключительная стадия — дополнительные выравнивающие трансферты из федерального бюджета, которые в настоящее время составляют порядка 15 млрд евро в год, но их размеры от года к году сокращаются. Федеральные трансферты направляются по большей части на финансирование восточных земель и ограниченны по времени: планируется, что к 2020 году практика финансирования восточных земель прекратит свое существование.

- Но ведь такая система стимулирует иждивенческие настроения? Как с этим борются?

- Проблема заключается в том, что такая система горизонтальной помощи между отдельными землями, называемая еще «братским федерализмом», может функционировать только тогда, когда объем траснфертов небольшой, как это было в ФРГ до объединения. В год из богатых земель в бедные уходило порядка 4 млрд марок. Когда Германия объединилась, то в число получателей средств попали сразу все восточные земли за счет того, что разница в налоговой обеспеченности между Западом и Востоком страны оказалась слишком высокой.

Это стало проблемой для существующей системы выравнивания. Поэтому немцы решили, что они будут поддерживать восточные земли из федерального бюджета, по специальной, ограниченной по времени программе. С моей точки зрения, это неплохое решение, потому что систему горизонтального выравнивания, основанную на трансфертах от богатых к бедным, ни в коем случае нельзя раздувать. Но несмотря на это, самые богатые земли — Бавария, Баден-Вюртемберг и Гессен — первый раз подали жалобу в Конституционный суд еще в 1999 г., утверждая, что система поощряет иждивенческое поведение бедных земель. Тогда суд принял решение, что систему надо реформировать. С 2005 г. было введено несколько изменений, в частности, так называемый бонус за хорошие финансовые результаты. Земли, налоговые доходы которых растут быстрее, чем в среднем по всем землям, получают право 12% разницы не учитывать при расчете свое налогового потенциала — другими словами, они предстают в системе финансового выравнивания беднее, чем являются на самом деле. Но это всего 12% разницы, и радикального влияния на систему эта мера не оказала. В целом реформа горизонтального финансового выравнивания внесла лишь косметические изменения в систему и проблему иждивенческих настроений никаким образом не решила. Надо понимать, что перераспределение финансовых ресурсов непосредственного от богатых регионов к бедным является результатом определенной готовности общества оказывать солидарную помощь; в Швеции она гораздо выше, чем в Германии, но и в Германии пока существует.

- Давайте поговорим о России. Есть что-нибудь в немецкой системе, что было бы хорошо применить в России?

- Главное, что нам необходимо, на мой взгляд, это финансовая автономия местных органов власти, без которой немыслимо местное самоуправление. А у нас, напротив, в ходе налоговой реформы наблюдается явный перекос в сторону централизации. В частности, с 2001 г. НДС на 100% поступает в федеральный бюджет. Потом постепенно был централизован НДПИ на углеводороды. Экономическая теория федерализма эти шаги полностью поддерживает, но если посмотреть на результаты, то от изменений выигрывал исключительно федеральный центр. Это весьма интересная закономерность — ведь в экономической теории федерализма есть и другие положения, в частности, по укреплению автономии субнациональных уровней власти. А у нас в ходе реформ финансово укрепился только центр, это перекос или недоработка, или пробел, над которым нужно работать. Одновременно, это, к сожалению, объективная реальность.

- Как вы оцениваете единую ставку налога на доходы физлиц?

- Я являюсь большим поклонником плоской шкалы налогообложения, считаю, что это решение многих проблем современного подоходного налогообложения, и не только для России, но и для промышленно развитых стран, в том числе для Германии. Есть статистика, что поступления по налогу на доходы физлиц возросли в России в несколько раз, но само по себе это, конечно, слабый индикатор. Более важно то, что в несколько раз возросла доля этого налога в структуре бюджетных доходов. В 90-е гг. она составляла всего несколько процентов, и этот мощнейший и важнейший налог современной налоговой системы не играл в нашей стране сколько-нибудь важной роли! Но ситуацию удалось переломить.

Многие считают этот налог несправедливым, поскольку богатые платят по той же ставке, что и бедные. В действительности это весьма поверхностное представление о налоговой справедливости. Ведь поступления по налогу зависят не только и не столько от налоговой ставки, сколько от используемой налоговой базы. В частности, «классическая» система подоходного налогообложения физлиц с выраженной прогрессивной шкалой подразумевает огромное число налоговых вычетов и сложную практику заполнения налоговых деклараций (своего расцвета эта система достигла именно в Германии). В России система прогрессивного налогообложения до введения плоской шкалы не работала вовсе — налогоплательщики, которые должны были бы платить налог по предельной ставке, или сильно занижали свои доходы, или не платили налог вовсе. Таким образом, идея налоговой справедливости была полной иллюзией и, по сути дела, обманом рядовых налогоплательщиков, сотрудников бюджетных учреждений, у которых этот налог автоматически вычитался из зарплаты (аналогичная ситуация наблюдается, например, и в США с налогом на прибыль предприятий. Предельная ставка налога на прибыль составляет там 40%, тем не менее многие крупные предприятия не платят никаких налогов на прибыль).

В целом я считаю, что введение плоской шкалы подоходного налога в свое время стало элегантным решением проблемы подоходного налогообложения в нашей стране, и было бы очень печально, если по политическим соображениям шкалу в ближайшем будущем изменят — к прогрессивному подоходному налогу наша страна пока еще не готова. Не следует забывать, что налоговая система должна отвечать текущей ситуации, и если она меняется, то должна меняться и налоговая система. Возможно, лет через 10 России и лучше будет снова вернуться к прогрессивному налогу, но пока это время еще не настало.

- Стоит ли по Вашему мнению вводить налог на богатство?

- У налога на богатство есть один важный недостаток — в условиях глобализации и открытых границ он сразу же приводит к массивному оттоку капитала. Если в России ввести налог на богатство, то доходы состоятельных граждан, еще в большей степени, чем это имеет место сейчас, начнут утекать в Швейцарию. Следует помнить, что наша страна в плане налогообложения конкурирует непосредственно с ведущими налоговыми оазисами, и в том числе со Швейцарией! С учетом того, что Швейцария очень маленькая страна (всего 7 млн жителей) и того факта, что даже местные органы власти обладают там широкой налоговой автономией, это страна весьма заинтересована в привлечении на постоянное место жительства состоятельных иностранцев, для которых предлагаются как правило индивидуальные, весьма благоприятные условия налогообложения (т.н. паушальный налог).

Поскольку в современном глобализированном мире отдельное государство больше не в состоянии полностью закрыть свои границы, весьма целесообразно было бы честное и открытое поведение государства по отношению к своим налогоплательщикам. Примером таких действий и является введение плоской шкалы подоходного налога: государство делает своим гражданам выгодное предложение — оставайтесь в стране со своими доходами, платите налоги по низкой ставке, но при условии широкой налоговой базы. Это ведь и есть основное условие для успеха пропорционального налога — широкая налоговая база.

Если оставаться при плоском налоге, но ввести многочисленные вычеты, то эффект исчезнет, и у государства упадут доходы. Напротив, при широкой налоговой базе можно умеренно снижать налоговые ставки, и все равно бюджет будет наполняться. Кроме того, не надо забывать, никакой налог не вечен. Если налог свою роль сыграл, его можно отменить, заменив другим.

- Как Вы оцениваете повышение ставок социальных налогов в России?

- Безусловно, на бизнес эта мера повлияла негативно. Но в каком-то смысле это цена за низкий подоходный налог. В особенности на фоне резкого увеличения ставок социальных взносов, весьма вероятен уход предприятий в теневой сектор, таким образом фискальный эффект от этой меры окажется ниже ожидаемого. Проблема с высокими страховыми взносами в мире хорошо известна, она стоит не только перед Россией, но и перед всеми развитыми государствами. Из-за неизбежных изменений в возрастной структуре населения взносы на социальное страхование постоянно растут и будут расти в будущем. Особенно высоки социальные взносы именно в Германии, из опыта которой мы знаем, что высокие социальные взносы неизбежно ведут к активизации альтернативных форм занятости, и в том числе, росту теневого сектора. Именно по причине низкого фискального эффекта я не думаю, что социальные взносы сохраняться на таком высоком уровне, хотя для того, чтобы их снизить, нужно сначала найти альтернативу.

Беседовала Анастасия Астахова

 

13 декабря, 2011 г.