• A
  • A
  • A
  • АБB
  • АБB
  • АБB
  • А
  • А
  • А
  • А
  • А
Обычная версия сайта

Ускользающее качество госуслуг

Современная российская система государственных услуг унаследовала от советской системы неэффективность, низкое качество и «ненавязчивость». В развитых странах системы управлением качеством госуслуг давно разработаны и внедрены, но и там хватает проблем, отмечали российские и иностранные эксперты в ходе Международной профессиональной конференции «Повышение эффективности оказания государственных услуг»

Проблемы России

Система исполнительной власти в России далека от оптимальной, что не только вызывает недовольство в обществе, но и замедляет экономическое развитие страны. Рост объемов чиновничьего аппарата совместно с падением эффективности его работы подрывают основы развития государства. Неэффективность системы управления негативно влияет на инвестиционный климат внутри страны. Сложности в получении даже самых простых государственных услуг, размытость сроков и условий, коррупция попросту отпугивают иностранных инвесторов, привыкших иметь дело с налаженной системой государственных институтов, отметил директор Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ, Андрей Клименко в своем докладе на пленарном заседании первого дня конференции

Одно из основных слабых мест российской системы госуслуг – информационная закрытость властей на всех уровнях. Ведомства не привыкли обмениваться информацией между собой, предоставлять ее населению. Правительство должно обеспечить доступность информации и снижение трансакционных издержек для клиентов.

 

Сложно представить, сколько миллионов рублей экономика теряет ежегодно из-за низкого качества госуслуг: проволочки, дополнительные (зачастую вмененные) затраты, необходимость постоянного взаимодействия с чиновниками удорожают практически любой бизнес-проект, выливаются в головную боль для населения.

 

Переломить ситуацию не удастся, если вплотную не взяться за реформирование законодательства в этой сфере, считает Клименко. Введение законодательных актов без достаточной проработки – нормальная практика для России, которая потом выливается в неприятные последствия. Зачастую косвенные потери от обращения за госуслугой превышают все мыслимые пределы, а неоднозначность интерпретации законов дает чиновникам возможность принимать решения по усмотрению. Как результат – уровень коррупции продолжает расти.

 

Рецепты реформирования законодательства просты и проверены на опыте многих стран – нужно создать единые системы оценки деятельности чиновников, свести к минимуму количество бумаг и необходимость непосредственного общения получателя услуги и чиновника. Должны быть созданы административные регуляторы и стандарты, развита система электронных услуг, реально введен принцип «одного окна». Нужна интегрированная система предоставления госуслуг, что опять же предполагает информационное взаимодействие и совместную разработку стандартов для государственных, региональных и муниципальных служб, считает Клименко.

 

Что касается «качества» чиновничьего аппарата, то с ним тоже предстоит поработать. Нужно установить систему конкурентного отбора на госслужбу, которого сейчас нет. Кроме того, следует решить проблему низких зарплат на госслужбе, которыми сейчас госслужащие оправдывают низкие результаты своей работы и коррупцию, уверен Клименко. Оплата по результату могла бы создать необходимые стимулы к повышению качества госуслуг.

 

Госслужащие должны иметь личные стимулы к хорошему выполнению своей работы, в противном случае, без конкурентного давления со стороны рынка, качество услуг непременно упадет, считает Карен Бехлер, ведущий исследователь Школы государственного управления Американского Университета. Внешний контроль результатов деятельности чиновника мог бы восполнить отсутствие давления со стороны рынка, которое обычно благотворно влияет на качество и стоимость любой услуги.

 

Реформирование системы госуслуг в России встречает ожесточенное сопротивление. В прошлом году отмечалось 10-летие выхода так называемой «Программы Грефа», которая включала в себя много планов. От программы ждали позитивных изменений, однако год назад, когда подводились итоги ее осуществления, оказалось, что даже при активной политической поддержке реализовано только 40% того, что было предусмотрено. Успешными были преобразования в финансах и банковском секторе, неуспешными – в сферах, касающихся государства и государственных услуг, напомнил первый проректор НИУ ВШЭ Лев Якобсон.

 

По данным мониторингов, проводимых Центром исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ, российское общество больше ценит свои социальные права, нежели политические. Однако его социальные права на деле оказываются сложно реализуемыми. «Скорее плохим» считают состояние здравоохранения 53% населения, социального обеспечения – 56%, образования, культуры и науки – 33-36% населения. Власти хотели бы предоставить гражданам нормальное образование и здравоохранение, однако самостоятельно решить проблему низкого качества услуг оно, вероятно, не в силах, считает Якобсон. Недостающим элементом в системе являются НКО, пребывающие сейчас в неудовлетворительном состоянии. После того, как произошел переход от разговоров об участии структур гражданского общества к их реальному участию, некоторые представители органов власти испугались и стараются препятствовать дальнейшему становлению институтов гражданского общества в России.

 

Проблемы за рубежом

Главным содержанием пленарного заседания второго дня конференции стали выступления экспертов, посвященные проблемам выработки и использования эффективной системы оценки госпрограмм.

Морин Пирог, заслуженный профессор Школы государственного управления и исследований окружающей среды (School of Public Policy and Environmental Studies), университет штата Индиана, редактор Journal of Policy Analysis and Management, свой доклад посвятила тому, как правильно использовать системы оценки госпрограмм.

При оценке реализации программы можно выбрать один из двух путей — анализ случайной выборки либо математическую модель. Рэндомный анализ, по крайней мере в американских условиях, много дороже, чем модель, вычисляемая «на кончике пера». Поэтому в США гораздо чаще используются разного рода модели для оценки программ. Однако Пирог сделала свой выбор в пользу случайной выборки: «Социальный эксперимент всегда проще представить руководству и пояснить его значение, а модели чрезвычайно сложны. Подчас это настоящий сумасшедший дом из абстрактных показателей, и просто трудно бывает понять, что они означают».

Она также отметила, что оценка госпрограмм зависит во многом от социальных установок и традиций: «Бывая в Европе, я часто задавалась вопросом, почему там эксперты многие вещи оценивают не так, как мы?». Пирог пришла к выводу, что разница в оценках обусловлена разницей в самих способах решения социальных проблем. В то время как американский стиль решения соцпроблем направлен на улучшение материального положения индивида, европейский нацелен на распределение доходов по социальному слою; американские программы стремятся увеличить личные доходы, европейские — сократить материальные барьеры, социальную изоляцию.

Правильная оценка госпрограмм, отмечает Пирог, начинается с анализа соотношения затрат-результатов в сравнении с другими возможными программами. Но при этом нельзя обойтись без оценки программ, и здесь кроются серьезные подводные камни. В частности, нельзя сводить оценку программы к эффективности ее менеджмента, подчеркнула эксперт. Например, вы запускаете программу по повышению занятости. В нее вовлекаются много людей, средства поступают вовремя, тратятся правильно и четко, люди получают рабочие места. Но все это может ничего не значить, если люди могли бы получить эти рабочие места и при отсутствии такой программы!

Якоб Клерман (Principle Associate, ABT Associates, Кембридж, Массачусетс, США), продолжил начатую Морис Пирог тему правильной оценки эффективности менеджмента и результативности программ. Многие внешне очевидные и правильные соцпрограммы не срабатывают, отметил эксперт, а наивные методы оценки дают неверные результаты. Важен тщательный строгий анализ программ, но его обеспечение — одна из главных проблем оценки. Текущая практика оценки программ, по мнению Клермана, не слишком полезна. Он привел неправильные вопросы, которые ставят при оценке программ. Например, обычный вопрос: «Работает ли программа?» (что подразумевает: «должны ли мы ее закрыть?»). В то время как правильными были бы вопросы: «какая модель программы будет работать лучше? Могут ли помочь небольшие — и приемлемые по цене — изменения в организации программы? Каким именно социальным субгруппам программа предназначена? (с нацеливанием программы именно на эти группы).

Еще одним примером неверного подхода Клерман считает то, что большим социальным проблемам адресуются обязательно большие программы. Затем такие программы становятся «бессмертными», их невозможно отменить политически.

Говоря о рэндомных обследованиях участников программ, Клерман отметил их дороговизну в американских условиях (около 1000 долларов на участника), что делает этот, наиболее адекватный способ оценки, мало применимым, особо если дело касается сравнительно небольших соцпрограмм. Один из выходов здесь Клерман видит в использовании данных, получаемых в ходе реализации собственно анализируемой программы. Это нелегко, так как оценкой занимаются одни люди и организации, а самой программой — другие. Далеко не всегда удается наладить обмен информацией.

Алексей Барабашев, декан факультета Государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ, в своем выступлении рассказал, в частности, о результатах исследования сотрудников Госдумы (неполитического уровня), которое удивило не только исследователей, но и самих обследуемых. Выяснилось, что ВСЕ подготовленные нижестоящими сотрудниками документы на более высоком уровне автоматически одобряются. Сами сотрудники были напуганы обнаруженным эффектом: «Мы только готовим информацию или базовые тексты своим руководителям, мы не принимаем решения!» Однако де-факто получается именно так. «Возникает вопрос: кто же нами на самом деле руководит?» - обратился к аудитории Барабашев.

Перейдя далее к вопросам оценки госпрограмм, Барабашев отметил ряд принципиальных препятствий:

  • невозможность описать все ситуации, в которых оказываются госслужащие; наличие качественных, а не количественых оценок во многих случаях
  • деятельность общественных работников выходит за рамки оказания общественных услуг
  • невозможность точного разделения конечного результата и текущих результатов работы
  • персональные результаты служащих напрямую не соотносятся с эффективностью органов, в которых они работают.

К этим принципиальным препятсвиям эксперт добавил российские социокультурные ограничения:

  • укоренившаяся атмосфера недоверия в обществе; попытки правительства контролировать все, чрезвычайное расширение контрольных и надзирающих органов
  • психологическая невозможность устанавливать горизонтальные структуры ответственности и принятия решений
  • вертикально ориентированная система правления, когда решения принимаются только на верхнем бюрократическом уровне

Все вышеперечисленное делает неприменимыми для России традиционные теории эффективности госуправления и требует создания нового типа теории, для стран со слабым гражданским обществом, заключил Барабашев.

Стив Келман, редактор “Международного журнала по госзакупкам” (Гарвардский Университет) сделал доклад о том, что «если вы хотите быть хорошим … (впишите желаемый параметр сами) руководителем, будьте просто хорошим руководителем». Помимо этой, довольно очевидной мысли, Келман предложил слушателям следующую идею: «Менеджмент частного и общественного сектора отличаются фундаментально». Так, для госменеджмента результат не является фундаментальной ценностью. «Однако если мы будем говорить об этом, госаппаратчики быстро выведут себя из под критики, заявляя, что раз у них все по-другому, чем в частном секторе, то и не нужно их оценивать традиционными мерками», - отметил Келман. «Поэтому с практической точки зрения будет лучше, если мы будем подчеркивать, что менеджмент государственного и частного сектора схожи», - предложил он мини-заговор своим коллегам.

Джейсон Тернер (Милуоки, Висконсин, США) поделился своим богатым опытом снижения издержек и повышения эффективности общественных программ по борьбе с бедностью. Для начала он привел типичную для программ отдельных штатов статистику: программа по профессиональной переподготовке малообеспеченных при 10 миллиардных затратах дает через 2 с половиной года прибавку занятости у мужчин — на 5%, женщин — на 10%, молодых женщин — на 1%, а среди молодых мужчин — даже снижение занятости на 4%.

Затем он описал, на каких принципах ему удалось успешно перестроить программы развития занятости в Висконсине:

  • Пособия выплачивались только тем, кто перед этим работал (не хроническим бездельникам)
  • Организации по развитию занятости были полностью приватизированы
  • Они получали деньги как долю от экономии, которую получал бюджет штата за счет сокращения выплат пособий (7% от сэкономленных средств)

В итоге подрядчики, сотрудничавшие по развитию занятости, стали работать лучше, подбирая точнее и быстрее рабочие места, менеджеры получали деньги только по результату, штат компаний по занятости сменился с социальных работников на бизнес-менеджеров, их зарплаты при этом выросли.

Перед началом перемен штат платил 39 тысяч социальных пособий. Через два года их количество сократилось на 24 300, или на 62%.

Этот успех привел Тернера в Нью-Йорк, куда его пригласил мэр Джулиани. «Там тогда выделяли деньги на социальные программы и не особо интересовались, как именно они расходуются. Как в любом крупном городе». Тернер ввел контрактную систему для работников, отвечающих за занятость, важным компонентом которой была продолжительность занятости клиентов соцслужб (см. слайд).

При этом деньги платились только за результат — трудоустроенных. Это заставило уйти из системы многих слабых посредников. Через два года количество устроенных на работу удвоилось, затраты правительства на пособия сократились на треть. Доля матерей без школьного аттестата, нашедших работу в частном секторе, выросла в три раза. В настоящее время правительство Великобритании внедряет у себя в стране программу поддержки занятости, созданную по образцам Висконсина и Нью-Йорка, сообщил Тернер. 

Анастасия Астахова

Игорь Стадник

фото: Никита Бензорук

 

 

1 июля, 2011 г.