• A
  • A
  • A
  • АБB
  • АБB
  • АБB
  • А
  • А
  • А
  • А
  • А
Обычная версия сайта

Формулы бюджетной политики

На протяжении последних десяти лет в бюджетной политике и межбюджетных отношениях были проведены достаточно радикальные изменения. Некоторые из них оказались успешными, часть — чисто формальными, некоторые, например, формулы определения размеров трансфертов, не выдержали испытания кризисом. Наконец, программа повышения эффективности бюджетных расходов вообще пока не имеет той поддержки со стороны участников бюджетного процесса, без которой ее реализовать невозможно, уверена генеральный директор Центра фискальной политики Галина Курляндская

По оценкам Центра стратегических разработок (ЦСР) среди изменений последнего десятилетия самую большую позитивную оценку получили именно изменения в сфере бюджетной политики. Действительно, сделать удалось многое.

Так, в сфере межбюджетных отношений разработаны и внедрены системы объективных и прозрачных межбюджетных трансфертов между федеральным и региональными бюджетами, а также между региональными и муниципальными. Достаточно четко разграничены полномочия и ликвидировано огромное количество нефинансируемых мандатов.

 

В бюджетной политике проведена оценка эффективности бюджетных расходов, внедрены принципы бюджетирования, ориентированного на результат, на федеральном уровне и в целом ряде субъектов федерации принимаются трехлетние бюджеты, начался внедряться программный бюджет Российской Федерации. Начался принципиальный переход от принципа «финансирования сети» к принципу финансирования производства услуг.

 

 

Новые механизмы бюджетной политики по названию совпадают с названиями механизмов «лучшей практики» ведущих зарубежных стран. Правда, не праздным остается вопрос о том, в каком виде образцы западной практики реализованы в России и что необходимо сделать для их совершенствования.

 

Одним из новых принципов в бюджетировании, который был провозглашен в ходе реформы бюджетной политики, стало бюджетирование, ориентированное на результат (или БОР). Соответственно, министерствами разрабатывались доклады о результатах и основных направлениях деятельности (или ДРОНДы, а по сути – среднесрочные ведомственные планы развития). Но, к сожалению, эти ДРОНДы оказались никак не связанными с реальным бюджетным процессом, устанавливающим объемы ассигнований этим ведомствам.

 

Похоже, что в последнее время взят курс на доведение реформы до логического конца — выхода на программный бюджет, переход от финансирования сети к финансированию услуг. Ведь, собственно, реальным, непосредственным результатом деятельности органов власти и является предоставление услуг населению.

 

Чтобы оценить, как, какого качества, в каком объеме эти услуги предоставлены, необходимо, прежде всего, сформулировать, что такое услуга, определить ее стандарт, проинвентаризировать и проконтролировать выполнение всего того, что устанавливается в задании бюджетным учреждениям. Этот переход достаточно сложен. Так, следует заметить, что федеральные ведомства пробойкотировали существующие уже с 2008 г. требования Бюджетного кодекса в отношении формирования заданий своим подведомственным учреждениям на предоставление услуг.

 

А на региональном уровне, особенно в тех регионах, которые прошли через конкурс программ реформирования региональных финансов (победителям которого федеральное министерство финансов платило деньги регионам, хоть и небольшие) такие механизмы стали разрабатываться и внедряться в жизнь. Таким образом, эффективность расходов федерального бюджета на премии победителям конкурса оказалась чрезвычайно высокой: за скромные деньги регионы готовы были принимать и реализовывать программы реформирования управления финансами.

 

Процикличные трансферты

В начале нулевых появилась формула межбюджетных трансфертов, которая положила конец согласованиям региональных лидеров-губернаторов и Министерства финансов о размере ежегодного трансферта, который должен поступать из федерального бюджета в региональный. Проблема межбюджетных трансфертов в нашей стране, как ни в одном из других федеративных государств, стоит очень остро — нигде нет такого различия, такой дифференциации налоговой базы различных регионов. Стоит отметить, что и самих регионов у нас больше, чем где бы то ни было. И, кроме того, даже с учетом коэффициента стоимости жизни, различие бюджетных доходов на душу населения до получения трансферта между самым богатым и самым бедным регионом составляет порядка 70-80 крат. И разрыв этот за последнее десятилетие не уменьшился, а наоборот, продолжал расти. Потому что экономический рост никогда не бывает равномерно распределен по территории, отдельные регионы растут быстрее других, так что дифференциация увеличивается по объективным причинам. И чем она больше, тем выше потребность в деятельности государства по выравниванию бюджетного положения регионов с целью предоставления на всей территории страны базовых социальных услуг гарантированного качества.

 

Трансферты, таким образом, представляют собой необходимый элемент бюджетной политики. И очень сложный в практическом применении, поскольку несет риски создания иждивенческих настроений регионов. Принятая методика распределения трансфертов более-менее с этим справлялась. Она предусматривает применение объективной оценки потребности в бюджетных расходах, оценку налогового потенциала регионов. И она каждый год совершенствовалась, шлифовалась и улучшалась.

 

Правда, оборотной стороной этого процесса постоянных усовершенствований стало то, что регионы фактически не могли и не могут просчитать на будущее — даже на следующий бюджетный год — объем трансфертов, которые они получат. А значит, им очень сложно проектировать свои бюджеты на трехлетний период.

 

Чтобы однозначно решить уравнение из нескольких переменных, все, кроме одной, должны в конечном итоге быть зафиксированы. В российских межбюджетных отношениях до сих пор не удалось решить, какая величина должна быть производной.

 

Изначально фиксировался объем средств, которые распределялись между регионами. Было также установлено, что получателями бюджетных трансфертов являются все регионы с доходами ниже среднего по РФ. В результате средств, направляемых на выравнивание, не хватало для обеспечения сколько-нибудь приемлемого уровня бюджетной обеспеченности беднейших субъектов РФ. Последовали усовершенствования. И сейчас в методике этот минимально гарантированный уровень устанавливается на уровне 62% от средней бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

 

Однако значение этой самой средней изменяется. При повышательной конъюнктуре она тянется вверх за регионами, которые демонстрируют наибольший рост. В период экономического спада она падает, потому что падают в основном регионы, доселе передовые. Возникла коллизия: в тучные годы получателями бюджетных трансфертов на выравнивание стали более ¾ регионов. А в связи с кризисом, наоборот, просто из-за самой математики формулы трансферта, количество регионов-доноров увеличилось. То есть формула трансферта оказалась проциклической, она увеличивала расходы регионов в хорошие годы и, соответственно, уменьшила в кризисные годы.

 

Все разграничено. И заново смешано

На уровне здравого смысла понятно, что необходимо сначала четко разграничить полномочия между уровнями власти, а потом выстраивать формулу межбюджетных трансфертов. Эти задачи взяла на себя в 2002 г. комиссия Дмитрия Козака, которая в ходе очень тяжелых дискуссий в течение почти двух лет их решала. Выяснилось при этом, что совокупность установленных российским законодательством расходных обязательств примерно в два раза превышает возможности всего консолидированного бюджета страны. При этом значительная часть этих обязательств возлагалась федеральным законодательством на региональный и местный уровень (так называемые нефинансируемые мандаты). Задача сокращения расходных обязательств государства решалась в ходе так называемой кампании по монетизации льгот. Иного пути для сокращения необеспеченных финансами государственных обязательств, кроме как придания льготам адресного характера, не было.

 

Необходимо было также отказаться и от нефинансируемых мандатов. Но такой отказ ставил новую дилемму: какие, прежде всего, социальные, обязательства забрать на федеральный уровень, от каких совсем отказаться, по каким переложить ответственность за установление их объема и качества на региональные органы власти.

 

Федерация действительно взяла на себя финансовую ответственность за целый ряд мандатов, и стала финансировать их реализацию на субнациональном уровне через целевые трансферты, что потребовало дальнейшей централизации ресурсов в федеральном правительстве. То есть в итоге мандаты были значительно сокращены, зато произошла столь же значительная централизация средств в федеральном бюджете.

 

Однако на этом центростремительные тенденции в бюджетной системе России не остановились. Вскоре после завершения чрезвычайно трудной работы по разграничению полномочий, федеральный центр инициировал реализацию национальных проектов, которые вторгались в полномочия нижестоящих уровней власти. Начались коллизии, связанные с централизованными закупками оборудования в сфере здравоохранения и образования, и возникающие в связи с этим проблемы, как передавать это оборудование на баланс субъектов и муниципалитетов и т.п. Подобные расходы стали регламентироваться постановлениями правительства РФ, то есть в обход бюджетного законодательства.

 

И вот результат: после наведения порядка все опять смешалось — причем, волею правительства. Возникает вопрос: возможна ли вообще в нашей стране политическая и бюджетная децентрализация в условиях такого неравенства экономического развития регионов и такой социальной ориентации законодательства?

 

Эффективность бюджетной политики

Первые попытки оценить эффективность бюджетных расходов были предприняты в 2002 г., когда Министерство финансов инициировало в ряде министерств так называемые public expenditure reviews, т.е. проведение обзоров бюджетных расходов на предмет оценки их эффективности. В этой работе принимали участие многие независимые центры. Однако результаты были более чем скромные. Как правило, те министерства, куда направлялись независимые эксперты, просто не предоставили информации – никто не был заинтересован в объективной оценке эффективности расходов.

 

Но некоторые субъекты РФ сами попросили провести у них такую работу. И в этой ситуации — активной и заинтересованной позиции региона — работа велась конструктивно. И хотя ее результаты не стали публичными, информация была использована для внутреннего пользования, на ее основе были сделаны выводы, необходимые для принятия решений внутри той системы, эффективность которой оценивалась. А на федеральном уровне эта работа практически не была проведена, а если и проводилась, то не привела к ощутимым результатам.

 

Сейчас Минфин снова поднял вопрос о необходимости повышения эффективности бюджетных расходов. Более того, на федеральном уровне принята Программа повышения эффективности бюджетных расходов. Администрации регионов с энтузиазмом принялись разрабатывать собственные программы. В целом ряде российских регионов есть понимание, что без изменений в системе управления общественными финансами не будет продвижения вперед, не будет условий для эффективного использования тех ограниченных ресурсов, которые остаются в ведении субнациональных органов власти, не будет в конечном счете оживления экономики. Но полного консенсуса в этой сфере нет.

 

Выход на трехлетний бюджет

Трехлетний бюджет был внедрен на федеральном уровне и в целом ряде регионов, но кризис внес существенные препятствия для расширения сферы применения такого инструмента. Трехлетний бюджет должен быть следствием бюджетной стратегии. В свою очередь, она может быть осмысленной и последовательной, только если опирается на стратегию социально-экономического развития. Стратегия социально-экономического развития должна иметь различные сценарии, следовательно, и бюджетная стратегия должна иметь различные сценарии, т.е. и сам трехлетний бюджет тоже должен иметь различные сценарии развития.

 

Закон о бюджете должен утверждать в качестве основы консервативный сценарий. Одновременно законом о бюджете (на трехлетний период) утверждаются направления использования дополнительно полученных доходов, а также меры, предпринимаемые в случае недополучения запланированных доходов.

Вариантами использования дополнительных доходов могут быть:

  • пополнение резервного фонда (правила должны быть утверждены отдельно),

  • выплата долговых обязательств,

  • увеличение финансирования той или иной государственной программы (с точным ее указанием, возможно, на уровне подпрограммы).

Вариантами предпринимаемых мер в случае недополучения доходов могут быть:

  • предоставление трансферта из резервного фонда в бюджет (правила его предоставления должны быть утверждены отдельно)

  • заимствования,

  • сокращение финансирования той или иной государственной программы (с точным ее указанием, возможно, на уровне подпрограммы).

 

Перспективы

 

В ряду задач, решение которых должно быть встроено в бюджетную политику в среднесрочной перспективе я бы назвала:

  • обеспечение гарантий по социальным обязательствам государства;

  • повышение автономии (гибкости) субнациональных органов власти по доходам и расходам;

  • сокращение зависимости субнациональных бюджетов от трансфертов из вышестоящего бюджета;

  • овладение методами ответственной долговой политики на субнациональном уровне;

  • выстраивание адекватных бюджетных механизмов государственно- (муниципально-) частного партнерства, как альтернативы привлечения публичным сектором кредитных ресурсов.

Развитие бюджетной политики каждого государства идет по спирали, перенимая адекватные для себя новые технологии финансового менеджмента, используемые в частном секторе. При этом бюджетная политика не должна судорожно реагировать на сиюминутные вызовы политической и экономической конъюнктуры (не путать с процессом принятия решений о направлениях и размерах расходов, который является политическим инструментом).

Российской бюджетной политике, впрочем, как и финменеджменту в частном секторе, предстоит проделать еще много витков, чтобы приблизиться к идеалу. Центр фискальной политики готов продолжать оказывать этому процессу всяческую поддержку.

Галина Курляндская

 

18 апреля, 2011 г.