• A
  • A
  • A
  • АБB
  • АБB
  • АБB
  • А
  • А
  • А
  • А
  • А
Обычная версия сайта

Как страховаться от кризисных разрушений

Главный вызов нынешнего времени для российской экономики обозначил мировой кризис: нужно обеспечить ее устойчивость, в том числе в сложные периоды. Это означает необходимость сокращения зависимости страны от колебаний мировых цен, прежде всего на нефть и газ, и делает задачу наполнения стабилизационных фондов, как и прежде, столь же актуальной, уверен министр финансов РФ Алексей Кудрин

В новой истории России экономика пережила уже два кризиса. Обвал 1998 года разрушил финансовую систему страны, все ведущие банки прекратили свое существование, а жизненный уровень населения ощутимо упал. Уже в то время высказывалась идея создания стабилизационного фонда. Первым в 1997 г. об этом сказал Анатолий Чубайс. В апреле 2001-го эту идею начал продвигать Минфин. В 2002 г. фонд был создан и приняты необходимые изменения в законодательстве. Затем были созданы Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (ФНБ).

Резервный фонд определен бюджетным кодексом как 10% ВВП. Накануне кризиса этот фонд достиг именно этой величины. И эти 10% при падении цен на нефть примерно с 50 долларов до 30 позволяли сохранить уровень всех взятых ранее государством обязательств в течение примерно трех лет и обеспечивают способность заимствовать на рынках. А за трехлетний период возможно принятие новых моделей и концепций бюджетной политики, позволяющей цивилизованно жить и действовать. И эта задача выполняется.

ФНБ был размещен в трех валютах на счетах ЦБ, это было примерно 17% ВВП. Эти средства в 2009 г. тратили минимально, страховали падение средств Пенсионного фонда, т.е. в пик кризиса, когда нужно было осуществлять антикризисную программу, сохранить все взятые обязательства, ФНБ распечатали и взяли из него 93 млрд долл.

А уже в 2010 г. отказались от трат — ФНБ должен снова страховать будущие риски. Сегодня в фонде 119 млрд долл. или около 8,3% ВВП, то есть он работает и страхует нас от новых рисков.

Какой портфель страхует

Брать средства из Фонда — значит продать ценные бумаги. Совсем непросто взять на рынке 93 млрд долл. в разгар кризиса. А эти бумаги были проданы без убытка, то есть размещение средств Фонда именно в консервативном портфеле наиболее надежных и ликвидных бумаг на практике себя оправдало. В тот момент это были в основном краткосрочные казначейские облигации США. Даже в кризис эти бумаги росли в цене, и мы их продали с доходом.

В докризисные годы прозвучало немало критических замечаний в адрес Минфина в связи с низкой доходностью фондов. Счетная палата советовала разместить их в акции, как это сделали Сингапур и Китай. Оптимальной в то время признавалась структура вложений норвежского фонда: 40% — в акциях, 60% — в гособлигациях (в том числе в гособлигациях РФ и в корпоративных облигациях крупных российских компаний). Однако все эти фонды пострадали: в пик кризиса акции просели примерно на 45 %, облигации — на 15–20%.

Благодаря тому, что наши средства в это время были в консервативном пакете, российские фонды ничего не потеряли. У России оказался реально оптимальный портфель, что сегодня и подтверждают заключения ведущих мировых банков.

Но он может стать иным, правда, лишь в том случае, если удастся решить проблему с Пенсионным фондом. Когда и если ПФ станет достаточным для того, чтобы использование резервных фондов можно было бы смело отложить на 5 или 10 лет при любой конъюнктуре, только тогда часть портфеля национальных резервных фондов можно перевести в более доходные вложения.

Суверенные фонды как свидетельство дисбалансов

В целом перед кризисом в мире было более 50 суверенных фондов, их можно классифицировать. Половина была создана в предкризисные 10 лет и только 25–27% — в период до 1990 г. Само появление таких фондов — свидетельство дисбаланса в мировой экономике последних 20 лет. Одни накапливали и сберегали, другие тратили и потребляли. Этот дисбаланс отражен в фондах ряда государств.

Есть фонды сырьевые и не сырьевые. Из 56 фондов сегодня примерно 29 нефтяных и газовых, 5 — связаны с металлами (золото, медь и др.). Остальные — несырьевые.

На первом месте по объему средств сегодня стоит 4 или 5 инвестиционных корпораций Китая, сосредоточивших более 900 млрд долл. Это, например, Китайская инвестиционная корпорация. И это не золотовалютные резервы Китая, а именно выделенные в фонды средства с иными, чем у ЗВР, целями. В том числе и для инвестирования во всем мире.

Китай имеет самые большие фонды, и они все не сырьевого характера. По сравнению с ними сырьевой норвежский фонд идет лишь на третьем месте. При этом Китай проводит очень жесткую кредитно-денежную политику. Проблема занижения курса юаня — это как раз свидетельство очень жесткой кредитно-денежной политики Китая. Инструменты, используемые в этой политике, позволяют стране стерилизовать в резервные фонды чуть ли не весь профицит платежного баланса по текущим операциям, то есть доходы, связанные с китайским экспортом. Примерно 15% ВВП страны — таков объем проводимых операций по стерилизации, удерживающих курс юаня и инфляцию в жестких рамках. Понятно, что при таком раскладе размеры китайских фондов растут быстро.

Если китайские фонды аккумулировали около 7–8% ВВП, то норвежский фонд — 110% ВВП, в ОАЭ — 300% ВВП (до кризиса было 344%), в Саудовской Аравии — 114%, в Сингапуре — около 200% (совокупно два фонда), в Кувейте — 206%, в Катаре — 66%, в России сейчас чуть больше, чем 8%, а было 17%.

Зачем в таком количестве складируются деньги? У разных стран — разные задачи. Теперь и Евросоюз начал создавать подобный фонд. Так что кризис лишь повысил интерес к резервным фондам и, вероятно, поможет переосмыслить их роль.

В поисках надежного размещения

Проблемы размещения средств и их сохранения также увеличились и стали более острыми. Развитые государства накапливают бюджетные дефициты. За черту в 60% ВВП уже вышли многие страны. Большинство европейских государств уже взяли планку в 70%. Италия, к примеру, шагнула за 120%, Япония — за 200% своего ВВП. Величина долга США подступает к 70% ВВП.

Если долговые обязательства выйдут за черту безопасности 60-100% ВВП — а это Маастрихстские критерии безопасности величины долга — то в ближайший 10-летний период долговой рынок суверенных обязательств станет рискованным. Потому что слабыми звеньями системы одна за другой могут оказаться новые страны.

Понятно, что в такой ситуации растет и спрос на надежные средства размещения. В том числе надежную гавань ищут около 8,5 трлн долл. мировых золотовалютных резервов.

И у нас тоже есть еще многие фонды — резервный фонд правительства, накопительные пенсионные фонды, фонд по страхованию вкладов. Сегодня совокупно это примерно 900 млрд руб. в государственном и частном управлении.

Пенсионная система остается уязвимой

Приходится признать, что Россия не сможет удерживать уровень необходимого коэффициента замещения пенсии к заработным платам в соответствии с мировыми стандартами, если не решит проблему долгосрочной стабильности своей пенсионной системы. Поэтому сегодня одна и насущных задач — создание фонда, способного такую задачу решить. Он может пополняться за счет ресурсов, находящихся в распоряжении правительства и государства. В первую очередь, за счет поступлений от нефти при повышении мировой цены на нее выше определенного уровня. На втором месте — государственное имущество, акции крупных компаний. Именно на пенсионные цели в первую очередь необходимо аккумулировать средства.

Думаю, мы стоим на пороге того, чтобы создать такую конструкцию, однако надо предварительно провести оптимизацию обязательств пенсионной системы. Первоочередная задача при этом — уменьшение досрочных пенсий. Сегодня 46% новых пенсий предоставляется гражданам до наступления пенсионного возраста. Причем основания для досрочного выхода на пенсию относятся к решениям, принятым еще в 1950–1960-е годы. Выполнить подобные обязательства бюджет не сможет. Расчеты показывают, что даже если цена на нефть в 2015 г. будет составлять 82 долл./баррель, то бюджетные расходы все равно придется сокращать примерно на 20% в реальном выражении.

Если у нас не хватит политической воли и возможности провести оптимизацию обязательств, то придется искать иные источники доходов бюджета. Сохранение же дефицита госбюджета на подобном уровне опасно. Тем более, если повышать расходы в ряде иных сфер, которые создадут напряжение в бюджете на долгосрочном горизонте, то есть за пределами 3–5 лет. Проблема номер один для бюджета — его сбалансированность как системы, сбалансированность всех расходов, как в среднесрочном, так и долгосрочном аспекте. В том числе устойчивость и сбалансированность пенсионной системы — одна из острейших и насущных.

Динамика доходов бюджета

Бюджетный дефицит в истекшем году меньше, чем в кризисном 2009-м. Это уже неплохо. В расчетах на будущее цены на нефть определены на уровне 2010 г., то есть не доходы от нефти, на наш взгляд, будут главным источником покрытия расходной части бюджета. И это осмысленная позиция Минфина, отражающая понимание того, что доля нефтегазового комплекса в экономике страны в долгосрочном периоде будет сокращаться. Если в 2009 г. она составляла более 17% ВВП, то в 2020 г. упадет до 13%. Увеличение добычи будет или нулевым или на 1–2% в год в период до 2020 г. То есть ТЭК физически не сможет генерировать прежний поток доходов. Если же учесть выпадение доходов в связи с налоговыми льготами для месторождений Восточной Сибири, то выпадение доходов будет еще большим.

В структуре доходов бюджета просматриваются и иные изменения. Очень уверенно растет доля НДС. В процентах к ВВП доля поступлений от этого налога за три последних года выросла на 0,5%. Акцизы — почти на 0,5%. В перспективе снижаются поступления от таможенных пошлин и прочие доходы, которые были связаны с доходами от размещения средств резервного фонда, которого теперь уже нет.

А повышение доходов бюджета пока предусмотрено скромное. В 2013 г. все вновь принятые налоги увеличат поступления в бюджетную систему всего на 0,6% от ВВП. То есть, чтобы уменьшить дефицит бюджета на 3% и компенсировать при этом уменьшение доходов почти на 2%, расходы надо сократить на 5%. Именно эти ограничения — совершенно объективные и независящие от воли Минфина — отражены в нынешней модели госбюджета.

Алексей Кудрин

авторизованный текст по выступлению на заключительной сессии Гайдаровских чтений

 

2 февраля, 2011 г.