- A
- A
- A
- АБB
- АБB
- АБB
- А
- А
- А
- А
- А
Бессилие регионов
Исследование, проведенное Институтом социологии РАН в течение 2006-2010 гг., (руководители исследования — директор ИС РАН Михаил Горшков, ответственный исполнитель — главный научный сотрудник ИС РАН Алла Чирикова) ставило задачу выявить реальные силы или реальных акторов в социальной политике регионов, а также определить степень их участия в проведении соцполитики, мотивацию и готовность к изменениям в этой сфере.
Опросы проводились в Пермском Крае, Пензенской, Ивановской, Свердловской, Самарской и Ярославской областях, то есть и в регионах с хорошей ресурсной базой, и в не имеющих таковой. Респонденты отбирались тщательно, в их числе были руководители и депутаты законодательных собраний, руководители исполнительной власти (губернаторы, вице-губернаторы), в том числе лица, отвечающие за реализацию социальной политики в регионе, представители бизнес-элиты, НКО, руководители партий, региональные и московские эксперты, а также несистемные акторы (организованные преступные группы). Всего за этот период было проведено свыше 280 интервью, основные выводы приведены на их основе.
Федеральный центр лидирует
Первое место среди акторов социальной политики, согласно результатам опросов, занимает федеральный центр. Более того, респонденты полагают, что так и должно быть. В том, что касается социальных проектов и программ — нужна централизация, а контроль за их реализацией должен быть сверхвысоким.
Регионы в социальной политике оказываются в вынужденной позиции или почти вынужденной. Может быть, именно поэтому в их поведении превалируют адаптационные режимы и сценарии. В том числе адаптироваться приходится и к законам, которые приняты без обсуждения на региональном уровне. «Мы не акторы, – говорят регионалы. – Номер один — федеральный центр, он диктует правила, а мы действуем только как исполнители, от нас никто ничего другого и не ждет».
Характерно, что среди людей, которые занимаются реальной социальной политикой в исполнительной и законодательной властях в регионах, нет таких, которые хотели бы что-то изменить. Они стремятся, как правило, к консервации существующей ситуации, опасаясь, что перемены обязательно приведут к худшим последствиям или окажутся таковыми, что к ним не удастся приспособиться.
«Короткая мотивация» или стратегия тактических шагов в социальной политике — это, по мнению респондентов, способ избежать санкций: «Потому что как только что-то предпримешь, можешь получить за это по шапке».
Картина, которая фактически реализуется федеральным центром на поле социальной политики, по результатам исследования, такова. Федеральный центр проводит политику выборочной поддержки отдельных регионов (так называемая политика фаворитизма), распределяет ресурсы по непонятным правилам. Как следствие, регионы борются между собой за ресурсы, но, не зная правил, чаще всего склоняются к бюджетному иждивенчеству. И это вполне рациональная стратегия, направленная на выживание во власти. Зачем что-то предпринимать с риском для себя, если можно дождаться трансфертов на реализацию социальных проектов из Центра, напугав его нарастающими протестными настроениями среди населения?
Таким образом, проведенное исследование позволяет говорить об известном плюрализме акторов, участвующих в социальной политике региона, но при этом их действия осуществляются под излишним контролем федеральной власти. Принципиальным здесь является то, что в привилегированном положении находятся те регионы, которые научились получать выгоды от централизации и «встраиваться» в перераспределительный процесс.
Ни стратегии, ни тактики
Региональные элиты, включая губернаторов, имеют весьма расплывчатые и нечеткие представления о социальной политике. Эта тема остается по преимуществу популистской. Даже формально ведущие акторы такой политики (губернаторы и их заместители, руководители департаментов) не имеют четкой картины, какую же социальную политику они реализуют. Между тем это умные и образованные люди. Но картина социальной политики у них фрагментарна, а их действия зависят от стихийных поступлений средств. В большинстве своем они склоняются к патерналистской политике.
Готовность к реализации социальной политики с учетом особенностей региона (о ней много говорят) в реальности очень низка. При этом исполнительная власть — это субъект, обладающий монополией на информацию и претендующий на компетентность и лучшее видение стратегии в области социальной политики. То есть претензии высокие, но стратегическое видение отсутствует, а эффективность реализации политики низкая. В регионах распространено убеждение, что возможности вариации в социальной политике невелики: «можно сделать лишь то, что позволяет население». Но что именно позволяет или желает население, какой образ социальной политики превалирует у рядовых граждан, об этом судить невозможно. Такового образа, судя по всему, просто нет.
Зато у власти есть страх перед протестными настроениями, и он, судя по всему, резко возрос за последние два года. И еще есть усталость, в том числе усталость от борьбы с законодательными собраниями, которые ни при каких условиях не хотят отказаться от привычного популизма, блокируя тем самым любые инновации в социальной политике региона. Особенно отчетливо это было зафиксировано по опросам 2010 г. в Пермском Крае: «Блокируется все, любой новый шаг, не ставят преград только тупой раздаче денег… В такой ситуации сделать что-то новое на поле социальной политики практически невозможно», – замечает заместитель председателя Правительства Пермского Края.
В основе — фигура речи
Комитеты по социальной политике в законодательных собраниях, как правило, настроены патерналистски. В подобные комитеты традиционно входят «вечные оппоненты власти» — коммунисты, ЛДПР. При этом опросы и интервью показывают, что эти «заинтересованные» акторы социальной политики реально под эгидой борьбы за социальные программы на самом деле преследуют личные интересы или интересы защиты собственного бизнеса. Социальные программы по сути превратились в разменную монету, с помощью которой одни представители власти договариваются с другими представителями о возможности реализации тех или иных значимых целей. Именно поэтому мотивация законодателей лежит вне плоскости самой социальной политики. Некоторые из них стремятся лишь к тому, чтобы сохранить себя во власти, другие — к тому, чтобы выбить с помощью реализации социальных проектов необходимые преференции для своего бизнеса. То есть депутаты находят форму, чтобы говорить о соцполитике, как об общественной необходимости, но за этой «фигурой речи» всегда скрываются их собственные интересы.
Бизнес — актор на время
Бизнес остается вынужденным актором социальной политики, особенно в условиях кризиса, когда у него сужаются ресурсы. Желание выжить толкает бизнес примкнуть к власти и стать более чувствительным к ее сигналам, чтобы прикоснуться к бюджетным потокам. Поражает то, что бизнес, разделяя субсидиарную идеологию социальной политики, остается «кошельком» для патерналистской модели. И не спорит. Ради своего спокойствия он готов играть по правилам власти. При этом его «помощь под давлением» не имеет устойчивой мотивации. Можно смело утверждать, что бизнес в нашей стране не может рассматриваться в качестве заинтересованного и устойчивого актора на поле социальной политики.
НКО как вечный проситель
Для российских НКО характерен неравноправный диалог с властью и бизнесом. Это всегда просящие или подстраивающиеся фигуры, привыкшие жить на деньги международных фондов. Хотя сегодня, когда поток денег от международных организаций постепенно истощается, они пытаются любой ценой привлечь к себе внимание власти и бизнеса, чтобы сохранить себя в качестве социального актора.
НКО реализуют ограниченные по направленности социальные проекты, обычно это помощь инвалидам или каким-то другим узким группам. Процесс становления НКО идет медленно, и его тормозит, безусловно, высокий уровень бюрократизации общества. Однако следует отметить, что характер взаимодействия конкретных НКО с властью во многом окрашен личностными особенностями и зависит от того, как складываются отношения между конкретными персоналиями.
Посткриминальный бизнес
Организованные преступные группировки (ОПГ) активны и действенны в поле социальной политики. Их приоритеты: спортивные проекты, церковь. То есть это проекты, в максимальной степени ориентированные на широкие слои населения. Спрашивается, зачем они тратят деньги? Иногда их интерес состоит в том, чтобы иметь возможность быстро получить поддержку людей для проведения своих представителей в законодательную власть. Иногда их интерес — передел сфер влияния. Наконец, третий вариант мотивации ОПГ — легализация в обществе, формирование нового статуса. Однако присутствует в этой мотивации и моральная составляющая — чувство вины. Однако ее на наш взгляд, вряд ли стоит переоценивать. То есть ОПГ реализуют при помощи социальной политики не только декларируемые, но и скрытые цели. Это означает лишь одно — ОПГ никогда не смогут стать системным актором, так как рассматривают население только как инструмент для реализации своих целей.
В поисках эффективного актора: оценки экспертов
Как регионы подвинуть на то, чтобы у них были какие-то собственные социальные проекты и собственные эксперименты в социальной политике? Такой вопрос был предложен экспертам. Эксперты убеждены, для того чтобы перемены в социальной политике осуществились, необходимо как минимум:
использовать принцип трехстороннего компромисса, при этом регионы из исполнителей должны превратиться в авторов реформ;
установить принцип разноскоростного развития, то есть признать, что реформы не могут проводиться одновременно «по всем азимутам» и во всех регионах;
опираться на «точки роста» и поддерживать «быстрый прорыв» в отдельных регионах.
Эти принципы не являются взаимоисключающими. Но все они предполагают активный диалог и компромисс между федеральным центром и регионами в области социальной политики. Пока же мы видим, что сегодня в нашей стране доминирующий актор социальной политики — федеральный центр. В такой ситуации мотивация к проявлению инициатив на местах минимальна, а прорыв на поле социальной политики представляется нереальным. Несмотря на это, регионы остаются площадкой, на которой в перспективе могут «прорасти» новые социальные практики. Это станет возможно при условии, что давление Центра на регионы не будет излишне жестким.
Алла Чирикова