• A
  • A
  • A
  • АБB
  • АБB
  • АБB
  • А
  • А
  • А
  • А
  • А
Обычная версия сайта

Северный Кавказ: модернизационный вызов

На Северном Кавказе идут реальные модернизационные процессы, здесь есть реальные модернизационные силы и преобразования в регионе возможны на основе поддержки роста снизу. Причем в этом случае их результаты будут более предсказуемыми и устойчивыми, чем в варианте развития на основе инициатив из центра, уверена руководитель научного направления «Политическая экономия и региональное развитие» Института Гайдара Ирина Стародубровская

Представленное Ириной Старобудровской на Гайдаровских чтениях в декабре 2010 г. исследование было организовано по личной инициативе Егора Гайдара. Работа проводилась в течение полутора лет совместно с исследовательским центром RAMCOM (руководитель — Денис Соколов) .

Стратегию спустят «сверху вниз»

Политика страны в отношении региона в основных чертах определена. Создан отдельный федеральный округ — СКФО, разработана стратегия его социально-экономического развития на период до 2025 г. (см. Приложение).

С одним из ключевых докладов на этих слушаниях выступил заместитель полномочного представителя Президента РФ в Северо-Кавказском федеральном округе Максим Быстров. По его словам, базовые цифры стратегии, таковы:

  • создание 400 тыс. рабочих мест до 2025 г.;
  • снижение безработицы с 16% до 5%;
  • рост  ВРП регионов в целом в 2,7 раза;
  • увеличение среднемесячной зарплаты с 9,6 тыс. руб. сегодня до 23,8 тыс. руб. к 2025 г.;
  • повышение доходов региональных бюджетов в 4 раза.

Разработана и система мер, которая необходима для достижения поставленных целей, сообщил представитель администрации СКФО. Среди них три региональные ФЦП на период 2010–2013 гг. на общую сумму в 80 млрд руб., и 23 федерально-отраслевые ФЦП — еще на 45 млрд руб. На Кавказе присутствуют все крупные российские компании с госучастием, а также  крупные частные компании, уже сейчас реализуется ряд амбициозных проектов — энергетика в Дагестане, гидроэнергетика в Осетии, Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии. Это также крупный проект компании «Лукойл»  по переработке попутного газа — «суперпроект, который позволит попутный газ от добычи нефти на Каспии перерабатывать в очень нужную и важную продукцию». Еще один проект той же компании, в Буденовске — проект «Ставролен», вероятно, будет поддержан за счет средств Инвестиционного фонда РФ в части создания необходимой инфраструктуры. Есть ряд больших проектов в сельском хозяйстве, логистике  (подробнее см. доклад Максима Быстрова  на Гайдаровских чтениях 03.12.2010 г.).

На какие данные опираться экспертам

Стратегия федеральной власти на Северном Кавказе основана на диагнозе, который гласит, что это территория отсталая, депрессивная, с высокой безработицей и очень низкими доходами населения. Единственный способ что-то хорошее сделать для тех несчастных людей, кто здесь родился и вырос — любым путем притащить туда инвесторов, при максимальной государственной поддержке и создании для них максимально благоприятных условий. Если диагноз про депрессивность и нищету региона правильный, то, может быть, других  вариантов и нет. Но насколько правильный сам диагноз? Ответ, по мнению Ирины Стародубровской, таков: диагноз неточен, он не учитывает множества глубинных процессов, идущих в региональной экономике и укладе общества. Доказать это с помощью статистики невозможно, отметила докладчик, — статистика, по общему экспертному мнению, применительно к этим регионам недостоверна в принципе. Опираться на мнение региональных элит также не приходится, оно формулирует их собственные интересы, а не интересы всего региона. Поэтому для исследования, проведенного ИЭПП, был выбран самый трудоемкий, но наиболее достоверный способ — полевые интервью. «Мы ездили по Северному Кавказу, жили в городах и селах, на равнине и в горах — разговаривали с людьми. В активе около 1000 различных интервью, — рассказала Стародубровская. — Полученные результаты еще предстоит долго и скрупулезно обрабатывать, но даже предварительные результаты доказывают, что стратегия развития Северного Кавказа не учла важные процессы, которые идут в этом регионе».

На переломе

Северный Кавказ, акцентирует эксперт, — это общество на переломе. Причем это тот перелом, который переживало практически любое общество, и связан он с активными процессами урбанизации, которые в ряде регионов Северного Кавказа сопровождаются также завершением процесса перетекания горцев на равнину. Именно такие тектонические сдвиги, связанные с перемещением населения, и формируют тот основной контекст, в котором  должны проводиться преобразования. В рамках базовых процессов урбанизации идет ломка традиционной системы отношений, которые шаг за шагом утрачивают свою прежнюю роль регулятора. Сложившаяся в республиках Северного Кавказа  распределительная коалиция — система раздела бюджетных денег, один из эффектов которой — отказ от выращивания и производства чего либо в пользу политики «выращивания дотаций» — не способна «переварить» этот масштабный поток. Развилка при этом такова: либо эти люди станут резервом и ресурсом модернизации, либо уйдут в радикальный ислам и экстремизм. В этом, прежде всего, и есть основной модернизационный вызов, который стоит перед Северным Кавказом. А возможное усыхание потока дотаций делает этот вызов еще острее. В то же время в регионе уже есть реальные ростки модернизации — как быстро развивающиеся «с нуля» производства, так и достаточно серьезные инвестиционные проекты, представляющие в зачаточном состоянии ту «коалицию роста», которая могла бы стать реальной основой развития.

Между тем идеология федеральной стратегии СКФО — это поддержка отдельных крупных проектов, т.е. селективная поддержка — «выбор победителей». Стратегия, иными словами, ориентирована на работу с инвесторами, а не с сообществами, причем через федеральные институты развития. В ней, к сожалению, новые тенденции и реальный расклад сил в регионе не учтены, это просто почти «калька» политики модернизации, проводимой в нашей стране в 1930-х гг. Классическая схема такой политики — централизация, ведущая роль государства, которое финансирует инвестиционные проекты, ставка на крупное производство, выбор победителей и проектов, которым оказывается поддержка, государством. Альтернативный сценарий предполагает прямо противоположное: децентрализацию, ведущую роль частной инициативы, поддержку институциональной среды, ставку на мелкое и среднее производство, развитие конкуренции и организацию общественного диалога. Ничего подобного в официальной стратегии нет.

Однако полагать, что политика, в той или иной мере успешная в 30-х годах ушедшего ХХ века, окажется успешной и ныне, как минимум, не совсем верно. Сегодня полагаться лишь на ведущую роль государства, концентрацию ресурсов в центре и использование их на финансирование масштабных проектов, отводя второстепенную роль качеству институциональной среды и качеству человеческого капитала, это, как минимум, не самый эффективный путь. Об этом говорит не только опыт Советского Союза и те издержки индустриальной политики такого рода, с которыми страна сегодня сталкивается, но и опыт ряда других стран. Общий вывод состоит в том, что модернизационный рывок в результате такой политики возможен, но лишь краткосрочный. Созданные с нуля и в чистом поле заводы и фабрики, конечно, заработают. Но они — однажды родившись — сами становятся серьезными игроками в экономике, умеющими лоббировать собственные интересы. И как только начинается такой лоббизм, модернизационный рывок заканчивается и начинается застой. Таков общий закон. В Южной Корее, например, когда после азиатского кризиса конца 1990-х гг. возникла потребность в модернизации, пришлось частично демонтировать знаменитую систему чеболей, которые противились любым попыткам модернизации. Пришлось 30 чеболей реорганизовать в 16, чтобы уменьшить их возможности как самостоятельных политических игроков. Только после этого стало возможным проведение действительно модернизационной политики.

Приоритет крупного производства в рамках модернизационной политики особенно дискуссионен как раз в тех сообществах, где сильна роль клановых, семейных связей, где сохранилась традиционная матрица. Классический пример — Италия, где крупное  производство на определенном этапе снизило темпы роста, показало свою достаточно низкую конкурентоспособность. Тем не менее, Италия развивалась достаточно динамично за счет инструмента, который итальянцы сами называют «промышленными  округами», и который представляет собой гроздья малых и средних предприятий, очень тесно связанных с местным сообществом. Интересно, что международные корпорации  пытались в наиболее успешных промышленных округах покупать отдельные предприятия. Но успеха такие приобретения не принесли. Оказалось, что вне сети родственных, соседских, общинных связей эти предприятия — пустая оболочка. А связанные с механизмами местного сообщества эти предприятия формируют кластер и выступают двигателем экономического роста — и региона, и страны в целом.

Из этого не следует, подчеркивает Ирина Стародубровская, что механизмы, связанные с государственным доминированием, однозначно себя дискредитировали. Но опыт подобных преобразований — как отечественный, так и мировой — серьезно ставит под вопрос универсальность и безальтернативной такой стратегии, также как и ее эффективность.

Риски

В стратегии развития СКФО формально декларируется необходимость поддержи малого бизнеса округа. Однако не указывается ни одного реального направления, на котором это намерение можно реализовать. А масштабы планируемой поддержки победителей, подчеркивает эксперт, таковы, что у конкурентов шансов на выживание не остается. И в этой плоскости у стратегии огромные риски.

Первый, абсолютно очевидный, связан с впрыскиванием больших денег в среду с высокой коррупцией. Коррупционная надбавка в этой ситуации повысится, масштабы коррупции увеличатся, затронув не только инвесторов, но фактически всех жителей региона.

Второй риск связан с перспективой умирания всех мелких ростков модернизации снизу, которые сейчас реально существуют. А выбор и поддержка победителей в таких гигантских масштабах, как это предполагается в рамках стратегии, это, фактически, приговор побежденным, уверена Стародубровская. Если бизнесу дается 70%-ная гарантия под проект, то конкурентов у подобного проекта нет и быть не может. И это серьезные риски для той модернизации, которая идет снизу — для тех людей,  которые уже реально показали свою способность адаптироваться даже в очень враждебной для модернизации среде. Эти ростки реализация принятой стратегии может загубить.

Третий риск связан с отбором проектов и победителей по нерыночным критериям. Ожидания при этом оказываются сильно завышенными, что хорошо иллюстрируется на примере единственного пока проекта по Северному Кавказу, который уже имеет более или менее четкие очертания. Это проект создания так называемого горнолыжного кластера, который, однако, предполагает строительстве пяти однотипных курортов на разных территориях. Почему это называется кластером, непонятно. 

В поиске лыжни

Предполагается, что из 5 новых горнолыжных курортов на Кавказе 4 будут в СКФО. Даже поверхностная экспертиза показывает слабость проектной работы. В одном из мест, претендующих на размещение курорта, вообще очень редко бывает снег. Во втором снег бывает, но ветра таковы, что снег сдувается. Международные эксперты считают, что в этом месте строить горнолыжный курорт нельзя, его место сейчас перенесено. В третьем месте есть снег, и нет ветров. Одна беда — это пограничная зона, туда приезжих сегодня вообще не пускают.

В четвертом месте нет таких проблем, теоретически здесь строить горнолыжный курорт можно. Но что произойдет в том случае, если он будет построен? Два ныне действующих горнолыжных центра — Приэльбрусье и Домбай, реальные точки роста на сегодня, лишатся наиболее платежеспособной части туристов. В лучшем случае эти два курорта будут прозябать, в худшем — вообще умрут. При этом не очевидно, что для новых курортов найдется достаточно горнолыжников, чтобы обеспечивать их окупаемость — спрос всерьез никто не оценивал. То есть, если трезво оценивать потенциал региона с точки зрения развития сети горнолыжных курортов и их реальной пропускной способности, разработанные планы могут оказатьсяся в лучшем случае бессмысленной тратой денег, а в худшем — нанести региону прямой ущерб.

Элиты-консерваторы и права на землю

Риск пойти на поводу у позиции элит, не выступающих движущей силой модернизации, а нацеленных на консервацию сложившейся системы отношений, иллюстрируется на примере прав на землю (см. здесь). В большинстве северокавказских республик запрещена приватизация земли. На то, что это позиция элит, а не объективная проблема, указывает хотя бы то, что, к примеру, в Карачаево-Черкессии приватизация проведена и, похоже, хоть это требует дополнительного изучения, достаточно успешно. И этот институциональный инструмент — урегулирование прав собственности на землю, способен принципиально изменить ситуации в СКФО, полагает Стародубровская. Поддерживать финансами из центра целесообразно те инфраструктурные направления развития, которые развязывают узлы и снимают ограничения для тех модернизационных процессов, которые уже идут. Именно они, а не поддержка отдельных бизнесов, настаивает эксперт, могут дать максимальный модернизационный эффект.

Когда права собственности не защищаются на уровне официального законодательства, то возникают некие корпорации, в рамках которых эти права собственности гарантируются неформальными методами. Эти корпорации разные, в том числе и религиозные. «Мы сами видели, — свидетельствует Стародубровская, — договора о купле-продаже земли, на которых стоят печати двух мечетей — из того села, откуда продавец, и из того села, откуда покупатель. Такой договор воспринимается как вполне легитимный».

Это и есть институциональная конкуренция между различными системами гарантирования прав, она на Кавказе, и, в частности, в большей мере в Дагестане, присутствует очень серьезно и является одним из последствий отсутствия нормального регулирования прав собственности.

Северный Кавказ развивается через сообщества, резюмирует Ирина Стародубровская, именно они — реальная сила с модернизационным потенциалом. Поддержка сообществ может снизить коррупционную надбавку, а бездумные мегапроекты могут их убить. Драматизм ситуации, отмечает эксперт, в том, что, похоже, представители северокавказских республик сами не очень готовы идти на текущие компромиссы ради долговременного эффекта. Сложившая система отношений создает очень сильные стимулы для сохранения статус-кво, даже в том случае, если люди, выражающие эти интересы, прекрасно понимают, что их нынешняя позиция лишает регион и его жителей будущего.

Наталья Гетьман

Приложение. Стратегия социально-экономического развития СКФО

17 января, 2011 г.