• A
  • A
  • A
  • АБB
  • АБB
  • АБB
  • А
  • А
  • А
  • А
  • А
Обычная версия сайта

Фискальный федерализм: эффект «липучки»

Масштабы федеральных трансфертов регионам в России, по меркам стран ОЭСР остаются незначительными, в то время как дифференциация в обеспеченности ключевыми общественными услугами все еще является очень высокой. В таких условиях расширение масштабов федеральной помощи является обоснованным элементом региональной и социальной политики, утверждает монография Виттории Идрисовой и Льва Фрейнкмана

Анализ влияния федеральных трансфертов на фискальное поведение региональных властей/ В. Идрисова, Л. Фрейнкман — М.: ИЭПП, 2010. — 100 с. Тираж 300 экз.

В вышедшей в свет монографии Виттории Идрисовой и Льва Фрейнкмана исследуются механизмы воздействия грантов из федерального бюджета регионам и причины возникновения эффекта «липучки» (flypaper effect). То есть непропорционального влияния федеральных трансфертов на величину региональных расходов.

Авторы провели эмпирическое исследование воздействия федеральной финансовой помощи на фискальную политику региональных властей в период 1996–2006 гг. На различных эконометрических моделях они показали, что на протяжении всего исследуемого периода расходы региональных властей сильно зависели не только от уровня собственной доходной базы, но и от федеральной финансовой помощи.

При этом прирост федеральной финансовой помощи в среднем сопровождался приростом расходов региональных бюджетов, а снижения налогов не происходило. Тем самым эмпирически подтверждается наличие эффекта «липучки». Величина оцененного эффекта оказалась несколько ниже по сравнению с результатами, полученными, к примеру, на данных по США, однако вполне сопоставимыми.

В собственно региональных бюджетных отношениях также обнаруживается тот  же эффект, то есть  замещение трансфертами собственных налоговых сборов наблюдается в весьма ограниченных масштабах и в основном для богатых регионов.

Центральными для этого раздела теории государственных финансов являются работы Оутса (Oates, 1998) и Логана (Logan, 1986), эмпирически показавшие наличие эффекта «липучки», а также теоретические работы Нисканена (Niskanen, 1968), МакГиливрея и Моррисея (McGillivray, Morrisey, 2000) и Мегдаля (Megdal, 1987), в которых исследуются причины и предпосылки возникновения этого эффекта.

Чаще всего эффект «липучки» трактуется как экономическая аномалия, которая не должна возникать в стандартных моделях бюджетного федерализма. Классические объяснения связывают это явление с несоответствием между функциями благосостояния, которые максимизируют как избиратели, так и власть, с неполной информированностью избирателей относительно предоставляемой их территории федеральной помощи, а также с несоответствием между типом получаемого гранта и характером решений о расходах, которые принимают местные органы власти.

Природа явления

При анализе причин возникновения эффекта «липучки» в российской системе межбюджетных отношений авторы предлагают альтернативное объяснение природы этого явления. По их мнению, эффект связан с национальными стандартами предоставления налогоплательщикам госуслуг, которые оторваны от доходных возможностей конкретных (преимущественно бедных) регионов.

Эмпирическая проверка не опровергает эту гипотезу. В то же время полученные результаты не согласуются с традиционным для мировой экономической науки  объяснением эффекта «липучки», акцентирующим внимание на особенностях предпочтений местных чиновников, максимизирующих размер региональных бюджетов (модель Нисканена).

Еще один фактор, способствующий возникновению значительного по размеру эффекта «липучки» в системе межбюджетных отношений — ограниченные налоговые полномочия региональных властей. Во многих случаях они просто не имели в своем распоряжении адекватных инструментов для оперативного снижения местных налогов в ответ на увеличение федеральных трансфертов.

На уровень расходов региональных бюджетов влияла переменная, характеризующая демографическую ситуацию в регионах. Кроме того, душевые расходы бюджетов  относительно выше в тех регионах, в которых выше доля городского населения.

Липнет — естественно

Авторы подчеркивают, что в условиях такой федеративной страны, как Россия, эффект «липучки» является естественным результатом особенностей системы государственных финансов и бюджетных отношений. Согласно основным постулатам базовой модели бюджетного федерализма, уровень региональных налогов выбирается региональными властями в полном соответствии с потребностями местного населения в получении общественных услуг (и в этом смысле уровень налогообложения является оптимальным).

Однако в России это условие не выполняется. Региональные правительства весьма ограничены в определении своих налоговых ставок: федеральный центр устанавливает максимальные и минимальные ставки для основных региональных налогов.

Далее, помимо ограничений в налогах, существует также некоторый минимальный набор услуг, определяемый центральным правительством, который должен быть предоставлен населению всех регионов независимо от величины собственных налоговых доходов отдельного региона. Для бедных регионов этот набор услуг часто не удается обеспечить только за счет собственных доходов, и для его финансирования регионы получают помощь  от федерального центра.

В подобной ситуации бедные регионы не могут компенсировать увеличение объемов федеральной помощи снижением собственных налоговых доходов (как предполагается в модели, в которой эффект «липучки» отсутствует). В противном случае региональные власти были бы не в состоянии предоставить федеральный минимум услуг, ожидаемый от них как федеральным центром, так и местным населением.

Тесты на устойчивость

На протяжении десяти лет, в 1996–2006 гг., эффект «липучки» усиливался, что, по-видимому, связано с проведенной в 2001–2002 гг. реформой межбюджетных отношений. Обнаружилось, что существует определенная асимметрия в воздействии федеральных трансфертов на расходы регионов: при увеличении трансфертов эффект «липучки» оказывается сильнее, чем при уменьшении объемов федеральной помощи.

Наличие значительного и устойчивого эффекта «липучки» в практике распределения федеральной бюджетной поддержки регионам свидетельствует о том, что политика федеральных трансфертов является достаточно эффективной — предоставление федеральной помощи в среднем не сопровождается компенсационными действиями региональных властей, направленными на ослабление своих налоговых усилий.

Это означает, что основная цель политики федеральных трансфертов достигается: федеральная помощь приводит к росту бюджетных расходов ее получателей и соответственно ведет к дополнительному финансированию общественных услуг в менее обеспеченных собственными доходами и услугами регионах.

Авторы исследования полагают, что полученные выводы могут быть использованы для обоснования дополнительного расширения программы предоставления федеральных трансфертов в России. По меркам стран ОЭСР масштабы предоставления федеральных трансфертов регионам в России остаются незначительными, в то время как дифференциация в обеспеченности ключевыми общественными услугами все еще является очень высокой. В таких условиях расширение масштабов федеральной помощи является обоснованным элементом региональной и социальной политики.

Наличие эффекта «липучки» свидетельствует о том, что федеральные расходы на финансирование дополнительных трансфертов не будут сопровождаться снижением региональных налогов. Причем в случае, если трансферты распределяются на основе строго определенных критериев и их основными получателями являются бедные регионы,  вероятность возникновения неэффективной фискальной реакции регионов на дополнительные федеральные трансферты еще больше сокращается.

Традиционно считается, что децентрализация приводит к росту эффективности предоставления общественных благ. Однако, как отмечают авторы, практика проведения децентрализации показала, что максимальный рост эффективности достигается лишь при отсутствии экстерналий и оппортунистического поведения субнациональных властей по отношению к центру. В противном случае проблемы, связанные, в том числе, с наличием мягких бюджетных ограничений, приводят к сокращению ожидаемых от децентрализации выгод.

Полученные в итоге этого исследования выводы, как надеются его авторы,  могут послужить совершенствованию системы межбюджетных отношений в России.

Полный текст

Наталья Гетьман

10 сентября, 2010 г.