• A
  • A
  • A
  • АБB
  • АБB
  • АБB
  • А
  • А
  • А
  • А
  • А
Обычная версия сайта

Жилищная политика: разные подходы и общие проблемы

Системы жилищного планирования в странах Европы разнятся между собой, однако характерные для всех жесткие правовые ограничения, приводят в конечном итоге к росту цен на жилье, отметила советник палаты общин Великобритании Кристин Уайтхед на семинаре Института экономики города

Планирование корректирует рынок

Если в США жилищная политика в большей степени направлена на освоение земли и предоставление субсидий застройщикам, то, например, Великобритания и Нидерланды отличаются строгостью правового регулирования жилищного строительства, отметила профессор Лондонской школы экономики, член Попечительского совета Фонда «Институт экономики города» Кристин Уайтхед, выступая с докладом «Долгосрочное прогнозирование спроса на жилье: европейский опыт».

Английская система планирования часто даже называется международными финансовыми организациями «сталинистской». Центральное правительство устанавливает правила для застройщиков, местные власти трактуют их тем или иным образом. Апелляция несогласных с этими интерпретациями «делает круг», возвращаясь к государственному секретарю по жилищному строительству, в руках которого, по сути дела, сосредоточена вся власть. Тем не менее, отмечает докладчик, за 31 год работы в качестве советника палаты общин она встретила «лишь двух парламентариев, которые считали систему ограничений порочной».

В целом, система планирования северно-восточной Европы основана на модификации рыночных процессов, большинство их механизмов -  запретительные и ориентированы на коррекцию собственно рыночной системы, подчеркнула докладчик. Все рыночные игроки не удовлетворены теми результатами, которые производит рынок сам по себе. По идее, все эти меры должны улучшить положение всех игроков, но на деле провоцируют напряжение, дискуссии между бизнесом и властью и другими силами.

Камень преткновения — чрезмерное регулирование, в частности, распределения и использования земельных участков. Эти проблемы преодолеваются на уровне центрального правительства, которое в той или иной мере пытается с этим бороться.

В теории, напомнила Кристин Уайтхед, существует три основных подхода к планированию:

  • выдача разрешений на строительство (каждый новый девелопер должен получить разрешение муниципалитета — характерно для Соединенного Королевства);
  • зонирование (очерчиваются границы городской территории, внутри которой действуют регламенты, регулирующие возможности строительства на территории — характерно для США);
  • «мастер-планы» (общий план обустройства территории, в рамках которого позволено заниматься строительством).

Так называемая вэлфэрная система Британии, стоящая на двух столпах — образовании и здравоохранении — «приняла в свою компанию» и жилищную сферу.

Сегодня проблема энергосбережения, меняющегося климата определяет новые требования к жилищному строительству. Европа стремится к агломерации, а это требует редевелопмента в центральных частях городов. Мегаполисы будущего предполагают разнообразие видов деятельности, да и требования к качеству жилья постоянно растут.

Система зонирования в таких условиях, по мнению Кристин Уайтхед, видится куда более рыночно-ориентированной, но внутри нее заложены возможности ограничений. Основные споры возникают вокруг установки границ. Типичный пример — проблема «чрезмерного зонирования», когда минимальный размер участка оказывается настолько большим, что доступен для приобретения лишь очень обеспеченным людям.

Система мастер-планов в отличие от иных форм более «сдвинута» в сторону дизайна и архитектурных форм. А потому и требует для своей реализации более существенных затрат, отметила докладчик, отсюда и неуверенность в том, будет ли результат соответствовать задумке.

Испанский синдром

Все эти теоретические подходы на практике наслаиваются и перемешиваются. Анализ показывает, что применение, казалось бы, разных подходов в Нидерландах, Германии, США на деле не приводит к столь уж различным результатам. И что самое неприятное, полагает Кристин Уайтхед, все они создают чрезмерное регулирование, особо остро ощущаемое в Европе. Старый свет стремится к преимуществам, которые дает агломерация, и всячески пытается избежать субурбанизации. Остро стоят вопросы энергоэффективности, грядущих изменений климата, и все это аргументы в пользу компактности проживания.

Примеры самого бурного развития девелопмента в Европе последних лет — Испания и Ирландия. В Испании, например, были созданы особенные условия для развития жилищного строительства. В местный бюджет попадало 15% стоимости земельного участка, на котором местные власти разрешили строительство. Помимо этого поддержку в развитии строительства оказывали и центральные власти. На пике этого бума 20-25% ВВП генерировалось только за счет нового строительства, что, считает докладчик, никак не укладывается в нормальные показатели — 7–10% вклада строительства в ВВП. Как правило, владельцами новых квартир в стране становились иностранные граждане, которые, сталкиваясь с плохой защитой прав арендодателей, предпочитали оставлять свои жилища пустыми до очередного отпуска. Строительный бум аукнулся Испании в период кризиса: страна оказалась в числе наиболее пострадавших. Занятые в строительной отрасли люди остались не у дел, уровень безработицы оказался одним из самых высоких в Европе.

В Ирландии жилищное строительство создавало «только» 15–20% ВВП в момент своего расцвета. Спрос на жилье во многом стимулировали мигранты, в частности, из Восточной Европы. Типичный пример эпохи ирландского строительного бума: таксист брал кредит на покупку квартиры, которую он сдавал в аренду иммигранту из Польши. Кризис спутал планы и ставшего безработным съемщика, вынужденного вернуться на родину, и незадачливого ирландского таксиста, оставшегося наедине с невыплаченным кредитом и лишившегося дополнительного дохода. Словом, такие строительные «апофеозы», по мнению Кристин Уайтхед, следует считать опытом по преимуществу неудачным.

В целом, европейский рынок жилищного строительства серьезно пострадал во время рецессии, хотя давать точные оценки трудно из-за отсутствия свежей статистики. Однако экспертные оценки говорят о снижении числа сделок на рынке жилья на 40%. После кризиса строительство остановилось в Испании и Ирландии, а в Англии, Нидерландах оно осуществляется в той или иной степени при поддержке государства. Лучше всего с кризисом справилась французская система, где институт субсидирования не переставал функционировать даже в разгар экономического спада.

Государственное устройство

В целом, как отмечается в докладе, можно сказать, что во всех странах Европы центральное правительство устанавливает общие принципы жилищного строительства, конкретизация происходит на региональном уровне, как правило, в пользу интересов местных властей.

Система планирования и ее реализация во многом зависят от того, унитарное государство или федеральное. Скажем, в Германии центральное правительство лишь декларирует базовые принципы для местных властей, которые вольны в своих действиях. Во Франции — унитарном государстве — нормативная правовая база начинает формироваться в центре, затем она прописывается региональными властями, доходя до местного уровня, где обогащается новыми деталями. В стране существует статус местного нормативно-правового акта (PLU — Plan Local d’Urbanisme), но при их разработке муниципалитеты руководствуются принципами, заложенными в центре. Они могут касаться сложности, типологии застройки, а иногда даже структуры жилья.

Само понятие «местный уровень» тоже имеет различия. Скажем, во Франции средний муниципалитет насчитывает около 1400 жителей, а в Великобритании — 120 тыс. Таким образом, во Франции люди, которые принимают участие в жилищном планировании, живут в той среде, которая возникает в результате их решений. В Англии, по словам докладчика, обсуждалось предложение о переводе системы принятия решений на приходской уровень, но идея не получила развития.

Если принятие решений спущено на слишком низкий уровень, есть опасность сопротивления жителями обустройству территорий, в особенности в том случае, подчеркивает докладчик, когда процесс не предусматривает субсидирования данного процесса. В ряде стран выделяются так называемые зоны развития, в отношении которых принимаются решения на региональном или центральном уровне. Там процедуры принятия решений максимально упрощены, в некоторых случаях даже предусматриваются субсидии.

В Великобритании и Ирландии в свое время отказались от региональной политики, перепоручив все полномочия генсекретарю по жилищной политике. Франция же, напротив, сильна именно региональной политикой, направленной на выравнивание территорий. Но во Франции каждая коммуна должна иметь не менее 20% доступного (социального) жилья, и для реализации этой задачи предусмотрен целый набор стимулов. Тем не менее, чуть более трети муниципалитетов не предоставляют доступного жилья вообще. Причина состоит в том, что план о доступном жилье является, скорее, факультативным, а потому не всегда реализуется.

Итак, в Европе существуют разные подходы к планированию жилищного строительства: велика разница между правовыми режимами, в которых находится территория. Важно понимать, полагает Кристин Уайтхед, что планирование и прогнозирование не работает без связи с другими плановыми процедурами. Основной инструмент правительства для достижения целей в отношении жилищного строительства — формирование земельных участков и запуск их в оборот. В Европе есть целый ряд публичных и полупубличных организаций, которые действуют как местные агентства развития.

Еще один инструмент — предоставление инфраструктуры для нового строительства, бесплатной или субсидированной.

Существует целая система стимулов для муниципалитетов поддерживать новое строительство на своей территории, которая способствует росту их доходов при создании благоприятных условий для развития строительства. Страны Старого света объединяет общая проблема — потребность в земле. Она и приводит к тому, что различные подходы, в конечном итоге, оборачиваются сходными результатами.

Необходимы четкие правовые системы, институциональные механизмы, которые бы запускали процесс группирования земельных участков и допуска их на рынок. Особенно в силу того, что часть этих земель должна пройти процесс регенерации — ведь она ранее использовалась для каких-то иных целей. Наконец, неизменно нужна государственная поддержка, подчеркивает докладчик, процесса распределения жилья, особенно тогда, когда речь идет о малоимущих людях.

Ирина Ильинская

Основные тезисы доклада К. Уайтхед

28 мая, 2010 г.