• A
  • A
  • A
  • АБB
  • АБB
  • АБB
  • А
  • А
  • А
  • А
  • А
Обычная версия сайта

«Новый курс» №14

Правительство занялось снятием барьеров для иностранных инвестиций; переход на программно-целевую структуру расходования госбюджета, которую проталкивает Минфин, на деле может оказаться прикрытием для снижения госрасходов на социальные нужды и национальную экономику — две темы из еженедельного обзора Центра развития ГУ-ВШЭ

Снять барьеры для инвестиций

Премьер В. Путин поручил Федеральной антимонопольной службе в кратчайшие сроки представить предложения по совершенствованию законодательства об иностранных инвестициях в части снятия излишних ограничений и запретов, особенно бюрократических барьеров. Это поручение было дано в рамках работы Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций, которая — вот ирония судьбы — является одним из наиболее непрозрачных (с точки зрения логики функционирования и принятия решений) органов российского Правительства, и которое именно поэтому успешно выполняет роль игольного ушка для иностранных инвестиций.

Перед ФАС В. Путин поставил задачу проведения ревизии административных барьеров и процедур в отношении механизмов привлечения иностранных инвестиций. По его словам «здесь также имеются неоправданные ограничения и запреты, а процедуры принятия решений — излишне сложны и забюрократизированы», а Правительство должно продолжать вести активную работу по формированию благоприятной среды для деятельности бизнеса, путём принятия решений по устранению многих избыточных барьеров.

Недавно президент Д. Медведев поручил первому вице-премьеру И. Шувалову лично курировать вопросы улучшения инвестиционного имиджа России, предоставив ему специальные полномочия, а в Минэкономразвития для этого создаётся специальная структура, ответственная за анализ и выявление препятствий мешающих инвесторам.

Поступление иностранных инвестиций по типам (на конец года, в млн. долларов США)

ГодИностранные инвестиции, всегов том числе:
прямые  инвестициипортфельные инвестициипрочие инвестиции
19952983202039924
1996697024401284402
19971229553336816281
19981177333611918221
199995604260315269
20001095844291456384
20011425839804519827
200219780400247215306
200329699678140122517
200440509942033330756
2005536511307245340126
20065510913678318238249
200712094127797419488950
200810376927027141575327
2009819271590688265139

Источник: Росстат, составлено Центром развития

Нельзя не согласиться с тем, что такую работу давно нужно проводить, а отношение к прямым иностранным инвесторам в России — мягко говоря, враждебное (в отличие от финансовых, которых активно завлекают на российский рынок укреплением рубля). По мнению главы Минэкономразвития Э. Набиуллиной, объём инвестиций в экономику России должен составлять не менее 30% ВВП, что соответствует уровню активно развивающихся стран, против текущего уровня в 20%. И понятно, что половину этого «разрыва» вполне могли бы закрыть иностранные инвесторы — приток прямых инвестиций в 5% ВВП ежегодно не есть что-то запредельное. Только вот проблема состоит ещё и в том, что оставшуюся половину придется закрывать российским инвесторам, т.е. инвестиционный климат нужно улучшать и для них. А это — задача посложнее, поскольку российские инвесторы гораздо меньше верят словам российских властей и проверяют их (слова) по делам.

Однако предположим, что ФАС удастся сочинить закон, который поставит под контроль российскую бюрократию и заставит её более адекватно реагировать на запросы инвесторов. Но ведь потом, неизбежно, на повестку дня встанут вопросы коррупции и неработающей судебной системы. А потом — вопрос о политических рисках — ведь второй процесс Ходорковского-Лебедева, несмотря на всю абсурдность выдвинутых обвинений, продолжает двигаться в сторону приговора....

Кто против повышения эффективности бюджетных расходов?

Обсуждение очередной бюджетной реформы, реализация которой запланирована на 2011–2012 гг., выходит на финишную прямую. Основным элементом реформы, проталкиваемой Минфином, является переход с 2012 года к программно-целевой структуре расходов федерального бюджета. Отныне в бюджетном планировании появятся «Государственная программа Российской Федерации» (Программы) и «подпрограмма государственной программы» (Подпрограмма), и практически все расходы федерального бюджета (по оценкам экспертов — до 90%) будут планироваться в разбивке по программам. Каждое федеральное министерство должно быть ответственным за одну или несколько программ, а цели, индикаторы, задачи Программ должны быть гармонизированы с Концепцией долгосрочного развития (КДР) и Основными направлениями деятельности правительства (ОНДП). Раньше эти документы принимались независимо от бюджета и как бы подвисали в воздухе, но теперь — «будьте любезны все исполнить». Если удастся всё согласовать, в чём у нас есть большие сомнения.

Намечаемый резкий переход к программно-целевой структуре федерального бюджета вызывает возражения у многих федеральных органов власти и сомнения у экспертного сообщества, к которым мы присоединяемся. Так, в настоящее время программно-целевой подход при планировании федерального бюджета реализуется преимущественно в рамках ФЦП, составляющих около 10% от общего объема расходов. Куратором всех ФЦП является Минэкономразвития, одновременно выполняющее роль медиатора и арбитра между различными участниками ФЦП. При том, что ФЦП существую более десяти  лет, механизмы оценки их эффективности, мягко говоря, не отлажены, а Минфин постоянно отмечает низкое качество разработки многих ФЦП и низкий уровень финансовой дисциплины при их реализации. И вот в ситуации, когда механизмы реализации программных подходов в планировании бюджетных расходов далеки от совершенства, предлагается «тотальный переход» к Программам, с использованием вызывающих массу вопросов целей и критериев содержащихся в КДР и ОНДП.

Мы считаем, что итогом новой бюджетной реформы может стать появление ГП и подпрограмм с весьма спорными целями и индикаторами их достижения. В искаженной системе координат эффективность бюджетных расходов вряд ли повысится, а федеральные органы исполнительной власти начнут дружно рапортовать об улучшении целевых индикаторов подпрограмм и программ. В результате, контроль над тем, что на самом деле происходит с расходами, может быть легко потерян.

В этой связи нам кажется, что цель реформы состоит совершенно в другом. Похоже, что Правительство всерьез решило попытаться реализовать идею, заложенную в закон о федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011–2012 годов, которая предполагает сокращение расходов федерального бюджета в реальном выражении примерно на 20% в течение 2011–2012 гг. При этом структура расходов на этот период в законе не определена, а значит, попытка его реализации вызовет ожесточенное сопротивление всех министерств и ведомств. В структуре расходов федерального бюджета на 2010 год резко возросли трансферты пенсионному фонду, а также расходы на государственное управление, оборону, безопасность.

«Балансировка» была произведена за счет снижения расходов на экономику, образование, здравоохранение и трансферты регионам. Вряд ли снижение расходов бюджета в 2011–2012 гг. будет произведено за счет госуправления, обороны или расходов на безопасность. Возможности для снижения трансферта Пенсионному фонду даже после повышения налогов являются ограниченными, если Правительство не хочет похоронить достигнутые завоевания в виде повышения уровня пенсионного обеспечения. Выходит, что необходимо и дальше снижать расходы на национальную экономику, трансферты регионам, возможно, снова под нож пойдут и расходы на здравоохранение и образование. Взять на себя такую ответственность перед выборами Правительство явно не захочет, а поэтому радикальное изменение структуры бюджета и бюджетной классификации сможет замутить воду и переложить ответственность на министерства и ведомства, которые, мол, не смогли правильно расставить приоритеты и распределить ресурсы.

И произойдет это уже после выборов — вот тогда и будем разбираться с целями, задачами и программами. Глядишь, к тому времени у Минфина новые идеи появятся.

Андрей Чернявский

Полный текст бюллетеня «Новый курс» №14, 10–16 апреля 2010 г.

20 апреля, 2010 г.