• A
  • A
  • A
  • АБB
  • АБB
  • АБB
  • А
  • А
  • А
  • А
  • А
Обычная версия сайта

ГЧП для ЖКХ, и не только

Государственно-частное партнерство (ГЧП) — новая для России форма реализации проектов, которая должна помочь в решении целого ряда застарелых проблем, прежде всего инфраструктурных. В конце апреля в Москве пройдет Форум регионов России: «Государственно-частное партнерство в комплексном развитии территорий», на котором будут обсуждать проблемы ГЧП. OPEC.ru публикует интервью с исполнительным директором Форума, руководителем Центра «Инфраструктура» Алексеем Сиротиным

— В чем основное предназначение ГЧП? Почему именно такая организационная форма предлагается к ряду проектов?

— Очевидное достоинство ГЧП — это возможность привлечь финансовые ресурсы частного сектора в сферы, развитие которых находится в ведении государства, но требует колоссальных расходов, которые намного превосходят возможности бюджета. Это почти все инфраструктурные объекты, а также стратегические объекты, которые не могут быть переданы в частную собственность. Проекты ГЧП также реализуются в таких сферах, как ЖКХ, медицинские услуги, образование, спорт и туризм — т.е. в социально ориентированных отраслях, интересных бизнесу при определенных условиях: например, когда государство строит необходимую инфраструктуру за счет бюджетных средств. В жилищном строительстве — это, в первую очередь, дорогостоящее подведение коммунальной и энергетической инфраструктуры, что является серьезным финансовым и административным барьером для активизации строительства жилья в стране. В кризис, когда произошло сокращение доходной части федерального и региональных бюджетов, механизмы ГЧП для обеспечения финансирования капиталоемких долгосрочных проектов стали особенно актуальны. При этом ГЧП должно рассматриваться не только как инвестиционный механизм, но и как способ сократить и оптимизировать расходы бюджета, а также повысить качество реализации инвестиционных проектов и предоставляемых впоследствии на их базе общественных услуг.

— Есть ли различия между российской и зарубежной практикой реализации ГЧП-проектов (момент возврата инвестиций, гарантии государства и т.п.)?

— В России, как и странах Восточной Европы, преобладают проекты по развитию транспортной инфраструктуры. В развитых странах — небольшие проекты по развитию социальных отраслей. Хотя и в этих государствах развитие рынка ГЧП-проектов начиналось с инфраструктуры. С точки зрения развития законодательства и гарантий инвесторам Россия не уступает многим странам мира. Например, во всем мире коммерческие риски проекта несут частные инвесторы, а в России их готово брать на себя государство. Так было, например, в проектах ГЧП Санкт-Петербурга. Это создает интерес к российским проектам ГЧП со стороны международных инвесторов, но большинство из них не спешило инвестировать даже до кризиса. Сказывается сформированный на Западе имидж России как «рисковой» страны, хотя иностранные капиталы текут и в страны с несравнимо более высокими рисками для инвесторов. Здесь необходимо менять ситуацию с государственным имиджем России.

— Проекты ГЧП требуют, как правило, серьезных госвложений, прежде чем начнет вкладывать свои деньги частный сектор. Здесь появляется момент риска. Государство вложилось, а частник не пришел. Или пришел, но  плохой, не способный обеспечить выполнение задач проекта. Как избежать потерь общественных средств, обеспечить эффективное их использование?

— Эффективность проекта ГЧП во многом зависит от качества его подготовки. Поскольку такие проекты долгосрочные, большую роль играет определение наиболее значительных рисков, разработка мер по их снижению, а также распределения рисков между участниками проекта. Проект должен быть адаптирован под соответствующую местную, региональную специфику, готовые типовые решения могут не сработать в конкретной ситуации. Цели проекта должны быть непротиворечивыми и взаимодополняющими для государственной и частной сторон. Безусловно, договор по проекту должен быть грамотно юридически структурирован, должны быть прописаны возможные санкции и механизмы урегулирования потенциальных конфликтов между сторонами соглашения. И, конечно, отбор проектов должен производиться на конкурсной основе.

— ВЭБ выдвинул идею создания рынка ГЧП-проектов. Как вы к этому относитесь? Как эту идею можно реализовать, и чего ей сейчас не хватает?

— Создание проектного рынка — это одна из основных задач, которая должна быть решена для активного развития ГЧП в России. Пока о сформированном рынке говорить рано: предложение проектов в области транспорта, жилищно-коммунального хозяйства, инфраструктуры туризма, других отраслей городского хозяйства на сегодня крайне мало. Связано это с тем, что в рамках действующего законодательства ответственность за развитие проектного предложения несут органы государственного и муниципального управления. Они отвечают за то, чтобы организовать подготовку и проведение конкурсов, выбрать частных инвесторов, которые могли бы участвовать в развитии соответствующих проектов инфраструктуры. Однако большинство регионов в нынешних условиях не способны выделить средства на подготовку проектов. Следовательно, возникает задача, связанная с бюджетным обеспечением деятельности администраций субъектов РФ по подготовке проектов ГЧП, например, за счет средств Инвестиционного фонда РФ. Либо, как вариант, возможно привлечение в разработку проектов средств частных инвесторов.

Еще один важный момент заключается в снижении барьеров и, как бы это не казалось странным, конкуренции для входа бизнеса на этот рынок. Для формирования действительно массового рынка проектов ГЧП, конкуренцию целесообразно развивать не за проекты на этапе их подготовки и отбора, а за эксплуатацию уже построенных объектов. Помимо активизации проектного рынка за счет привлечения частных средств это повысит качество исполнения проектов, а в случае неэффективной реализации даст возможность замены инвестора или оператора. Подобная модель работает в Великобритании.

— Как вообще обстоит дело с финансированием проектов ГЧП в России? Есть, например, такая часто используемая за рубежом форма, как проектное финансирование. Как она себя чувствует на нашей почве?

— Проектное финансирование считается эффективным механизмом реализации проектов государственно-частного партнерства. Но это понятие не эквивалентно понятию «финансирование проекта»: проекты могут финансироваться и за счет других схем и инструментов. Основное преимущество проектного финансирования в том, что оно позволяет привлекать крупные международные инвестиции, в том числе и за счет обеспечения политической, государственной поддержки. Для России это актуально. Пока проектное финансирование больше востребовано в ТЭК: это масштабные инфраструктурные проекты, как, например, нефтегазовый проект «Сахалин-2» — крупнейший в России пример проектного финансирования.

В чем главная проблема развития проектного финансирования и в целом финансирования проектов ГЧП? В России пока не сформирована культура стратегического планирования социально-экономического развития территорий и страны в целом, что является важнейшим условием при принятии решения о финансировании долгосрочных проектов. Базовый риск заключается в вопросе: а будет ли государство, регион или муниципалитет исполнять взятые обязательства в долгосрочной перспективе? Средний срок реализации инфраструктурного проекта составляет от 5 до 15 лет, бывает и больше. За это время как минимум один раз в стране произойдет смена политической элиты, что не исключает пересмотра государственных экономических приоритетов, условий соглашений и т.д. В связи с этим государство должно принимать на себя определенные риски, становясь ответственным участником соглашений ГЧП. Прежде всего, это риски, связанные с досрочным прекращением контракта. Это риски, связанные с трафиком, в случае, если реализуются параллельные транспортные проекты. Риски, связанные с использованием построенных объектов, если частный инвестор строит, например, объекты социальной инфраструктуры. Риски, связанные с изменением стоимости обменного курса, если привлечены средства в валюте, а также риски, связанные с изменением условий рефинансирования проекта, которые не зависят от частного инвестора.

Поэтому необходимо развитие инструментов страхования проектов от рисков, в первую очередь, связанных с исполнением обязательств органами государственного и муниципального управления. В случае, если такие механизмы будут созданы, станет существенно проще привлекать средства международных институциональных инвесторов, а также средства пенсионных фондов Российской Федерации. То же самое относится к проблеме удорожания проекта: если проект удорожается, то в конечном итоге или за это расплачивается потребитель, или его должно субсидировать государство.

— Кто чаще выступает инициатором ГЧП-проектов у нас в регионах? Вообще, удачные ГЧП-проекты в регионах встречаются?

— На Западе инициатором таких проектов выступает, как правило, бизнес, исходящий из своих планов стратегического развития на определенных территориях или в тех или иных сегментах экономики. В России главный инициатор проектов ГЧП — органы власти. В большинстве регионов государственно-частное партнерство пока находится на начальном этапе становления. Неверное представление о ГЧП и его возможностях зачастую имеет не только региональный бизнес, но органы власти. Отсюда проблемы с правовым обеспечением проектов, плохо структурированные соглашения, малоинтересные для инвесторов экономические модели и допустимые финансовые механизмы.

Тем не менее, процесс развивается: в десяти субъектах РФ уже приняты региональные законы о ГЧП. Среди успешных региональных проектов, прежде всего, получили известность проекты Санкт-Петербурга: строительство Западного скоростного диаметра, Орловского тоннеля, реконструкция аэропорта «Пулково». Один из крупнейших текущих проектов, реализуемых на принципах ГЧП — «Урал промышленный — Урал полярный» с объемом инвестиций 543 млрд руб. Значительная часть этих средств будет привлечена из внебюджетных источников. Некоторые реализуемые и готовящиеся проекты ГЧП регионального  и муниципального уровней мы планируем представить на Форуме Регионов России «Государственно-частное партнерство в комплексном развитии территорий», в рамках презентаций представителей различных федеральных округов.

— А что у нас с законодательной базой? Все ли в порядке с правовой точки зрения, или, может быть, каких-то сферах существуют правовые пробелы?

— Закон о концессиях, имеющий прямое отношение к ГЧП, принят в России почти пять лет назад. За прошедшие годы в него вносились поправки, т.к. он изначально содержал ряд положений, которые ограничивают его применение. Это всем известные положения, такие как, обязательное использование типовых соглашений при подготовке договора концессии,  запрет на перемену лиц по концессионному соглашению путем уступки требования или перевода долга до момента ввода объекта в эксплуатацию долга и другие юридические моменты, препятствующие привлечению финансирования в развитие крупных концессий. Концессиональные проекты, которые должны впоследствии окупаться за счет оказания платных услуг, рассматриваются как модель ГЧП. Причем, сегодня это консервативная модель, и пока она не может считаться инструментом для полноценного развития инфраструктуры. Закон о концессиях, безусловно, требует дальнейшей доработки.

Консервативные экономические модели ГЧП, которые не поддерживают развитие государственно-частного партнерства — это в целом большая проблема России в этой сфере. Например, один из ключевых критериев использования средств Инвестиционного фонда в инфраструктурных проектах — бюджетная эффективность. В рамках такой модели как параллельное финансирование, государство создает инфраструктуру, а бизнес осуществляет строительство производственных объектов, которые в будущем должны сгенерировать достаточно доходов бюджета, чтобы окупить затраты. Такая предпосылка предполагает эффективное использование бюджетных средств, но в то же время ставит массовое развитие инфраструктурных проектов в зависимость от возможностей бюджета: возникает риск, что в какой-то момент времени у государства не окажется необходимых средств на дальнейшее развитие проекта.

Решение проблемы может быть достигнуто на уровне регионального и муниципального законодательства за счет принятия экономической модели ГЧП, заложенной в модельном законе «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства». Его разработал подкомитет по ГЧП Комитета по экономической политике и предпринимательству Госдумы РФ. В рамках этой модели частный инвестор может вкладываться как в создание промышленных объектов, так и в строительство инфраструктуры. При этом возвращение инвестиций, в том случае идет не только за счет тарифов, но и за счет будущих доходов или экономии средств бюджета — например, на содержание школ или больниц, которые начинают эксплуатироваться более эффективно и оптимизировать издержки.

Что касается правового поля в сфере ГЧП, то в целом оно сформировано и, как, я уже сказал, практически не уступает зарубежным странам. Вместе с тем, большой минус в том, что наше законодательство не содержит специальных положений, целенаправленно регулирующих тот или иной аспект реализации проектов ГЧП. Не закреплено законодательно даже само определение государственно-частного партнерства, что можно было бы сделать в рамках принятия федерального закона или нормативного акта о ГЧП. Ряд реализуемых мегапроектов Инвестиционного фонда РФ достаточно условно можно отнести к проектам ГЧП, в первую очередь, по причине значительного государственного влияния на бизнес-структуры, участвующие в этих проектах — «Газпром», РЖД, «Внешэкономбанк». Необходимо смещать акценты с мегапроектов, где на стороне инвестора участвуют крупные государственные компании, к проектам подлинно государственно-частного партнерства, используя управленческие навыки и опыт частного сектора для повышения качества и эффективности проектов.

Беседовала Юлия Литвинова

14 апреля, 2010 г.