• A
  • A
  • A
  • АБB
  • АБB
  • АБB
  • А
  • А
  • А
  • А
  • А
Обычная версия сайта
vision

ГЧП в России: первые шаги и первые плоды

Идея развития государственно-частного партнерства (ГЧП) должна оформиться и как экономическая концепция, и как юридическая форма, и как набор инструментов реализации. Точкой отсчета при разработке проектов должны быть потребности развития конкретных территорий, а не только эффективность вложения бюджетных средств, считает директор Центра ГЧП Банка развития (ВЭБ) Александр Баженов

часть первая

— Какие проекты уже реализуются в нашей стране на основе ГЧП?

— Этот рынок еще складывается, и сегодня он включает в себя проекты, разные по организационным и правовым формам: проекты с использованием концессий, с использованием инвестиционных соглашений с участием Инвестиционного фонда РФ, с использованием контрактных форм, предусмотренных региональным законодательством о ГЧП, с использованием специальных локальных нормативных актов об организации специфических проектов ГЧП.

По данным регистрационных служб, по состоянию на середину 2009 г. в России было зарегистрировано 23 концессии — все на муниципальном уровне, в основном в отрасли ЖКХ (из крупных городов - концессия на теплоснабжение в Иркутске). Информации, в том числе публичной, о сколь-нибудь значимых привлеченных инвестициях в рамках этих концессий нет.

На федеральном уровне завершились концессионные конкурсы на участок автодороги Москва — Петербург и участок дороги Москва-Минск. Завершился региональный концессионный конкурс на реконструкцию и модернизацию системы водоводов в Краснодарском крае. В настоящий момент ведется работа по подготовке финансовых соглашений, определяющих привлечение инвестиций в эти проекты. Отложены концессионный конкурс на Орловский тоннель в Санкт-Петербурге и разработка конкурсной документации на концессию систем водоснабжения и канализации в одном из районов Санкт-Петербурга. Проект строительства Западного скоростного диаметра реализуется на основе бюджетного финансирования вместо ранее предполагавшейся концессии. Ее использование ожидается по завершающим участкам этого проекта, когда будут снижены финансовые и строительные риски проекта, сформируется трафик.

В рамках деятельности Министерства транспорта и госкомпании «Росавтодор» ведется планомерная подготовка новых конкурсов на объекты федеральной транспортной инфраструктуры. В Удмуртии ведется подготовка регионального концессионного конкурса на строительство крупного автомобильного моста.

В рамках деятельности Инвестиционного фонда РФ финансируются объекты инфраструктуры проектов, преимущественно транспорта, энергетики и инженерного обустройства промышленных площадок. Аналогичные проекты реализуются в рамках со-финансирования за счет федеральных целевых программ.

Ряд проектов реализуются на основе регионального законодательства о ГЧП с использованием разнообразных договорных форм, предусмотренных ГК. К ним относится проект модернизации аэропорта Пулково, финансовое соглашение по которому должно быть вскоре подписано. Пока отложено подведение итогов конкурса на проект строительства скоростного трамвая («Наземного экспресса») в Санкт-Петербурге. Помимо Санкт-Петербурга по этой модели начинают развивать ГЧП и другие регионы. Всего, по нашей информации, 10 субъектов РФ приняли законы об участии в проектах ГЧП, еще 17 субъектов ведут процедуры по разработке и одобрению таких законопроектов.

По результатам нашего взаимодействия с регионами предполагаем, что преимущественным вниманием в рамках таких законов будут пользоваться проекты по массовой модернизации систем теплоснабжения, строительству объектов экологической инфраструктуры очистки стоков и переработки отходов, строительству объектов социальной инфраструктуры здравоохранения и образования, отдельные объекты транспортной инфраструктуры (мосты, развязки).

Аналогичные проекты могут реализовываться и в рамках отдельных нормативных актов региональных и муниципальных властей.

В контексте развития рынка проектов ГЧП прошел незамеченным важнейший факт. Я говорю о завершении практически первого проекта ГЧП по строительству очистных сооружений канализации в Москве на условиях BOT (Build-Operate-Transfer) с последующей передачей объекта от частного инвестора городу. Таких проектов должно было бы быть больше всех, но известных пока — считанные единицы.

Незаслуженно незамечено Министерством экономики и законодателями успешное развитие огромного рынка проектов ГЧП на условиях аренды общественной инфраструктуры частными инвесторами с правами внесения улучшений. Это уже сегодня массовый рынок проектов в области муниципальных систем электроснабжения, водоснабжения и канализации, теплоснабжения, реконструкции аэропортов. Всего существует более 150 крупных проектов, часть из которых уже перешли в  инвестиционную стадию. То есть пилотные проекты показали возможности успешного привлечения  инвестиций в общественную инфраструктуру в рамках этой модели. Наиболее яркие примеры — аэропорт Домодедово, инфраструктура водоснабжения и канализации Ростова-на-Дону. Однако в последние годы не прекращаются попытки загнать эти проекты в рамки концессионного законодательства, пока еще не доказавшего свою практическую дееспособность. Результатом становится не развитие рынка концессионных проектов, а торможение привлечения инвестиций в разработанные проекты и  остановка работы над новыми.

— В каком качестве и на каких этапах реализации проектов ГЧП к ним подключается ВЭБ?

— Все возможные формы участия Внешэкономбанка в проектах определены ФЗ-82 «О банке развития» и Меморандумом о финансовой политике. Это участие в капитале, участие в заемном финансировании, предоставление гарантий, оказание консультационных услуг. То есть, Банк развития рассмотрит любой проект частного инвестора, получившего юридическое право на его реализацию, если проект соответствует ФЗ-82 и Меморандуму о финансовой политике. Заметим, проект — это не идея, юридические права на реализацию проекта — это не договоренности и не обещания.  Проект - это разработка, предполагающая, что инвестор несет предпроектные затраты. Проект принимается на экспертизу совершенно независимо от того, предусматривает ли его реализация использование механизмов ГЧП, или нет. Во время экспертизы принимается решение о возможности финансирования и условиях финансирования. Если это проект ГЧП, то проводится специальный анализ возможности поддержки кредитоспособности проекта со стороны государства. Организуется взаимодействие между различными ведомствами относительно соответствия проекта политике развития соответствующей отрасли, региона. Предполагается, что при поддержке государства риски проекта будут меньшими. В ходе экспертизы могут быть даны рекомендации, что нужно поменять в проекте и как это наилучшим образом сделать с тем,  чтобы организовать правильный механизм управления рисками. В соответствии с нормативной базой отдельная экспертиза проводится для заявок, которые направляются в Инвестиционный фонд РФ.

Одновременно с этим задача Внешэкономбанка — сформировать рынок предложения проектов развития. Эта задача решается работой по ряду направлений, включающих содействие органам власти в организации проектов ГЧП в общественной инфраструктуре, содействие развитию рынка квалифицированных частных спонсоров проектов развития, в первую очередь, инжиниринговых компаний, а также формирование новых инструментов, которые могли бы содействовать реализации таких проектов.

Например, цель нашего Центра — помочь регионам и муниципалитетам сформировать проекты, которые могут быть квалифицированы как ГЧП. То есть проектов, в рамках которых может существовать определенная государственная поддержка, в которых будут грамотно распределены риски, правильно сформулирована роль частного инвестора, а сам частный инвестор — правильно выбран. Тогда возникает предложение проектов, которые можно будет реализовывать, финансировать, в первую очередь — в области инфраструктуры.

Другой пример — пилотный проект по созданию компании ВЭБ-Инжиниринг в сотрудничестве со стратегическим партнером — канадской компанией SNC Lavalin.

Третий пример — взаимодействие с международными финансовыми организациями в рамках финансового закрытия концессионного проекта дороги Москва-Санкт-Петербург, в ходе которого совместно с министерствами формулируются общие подходы по управлению рисками изменения обменного курса и риска трафика.

— Какие проекты с участие Банка развития можно считать успешными?

— Слышал, что Михаил Горбачев любит цитировать в подобных случаях ответ, который дал Чжоу Энлай на вопрос Жоржа Марше о влиянии Французской революции на развитие Китая: «Пока рано подводить итоги».

Меморандумом нам установлен минимальный срок окупаемости проектов, которые мы можем финансировать, в 5 лет. Банк существует как Банк развития чуть больше двух лет. Инвестиционные проекты за это время только проходят отдельные этапы реализации. Поэтому успех Банка сегодня надо оценивать по способности сформировать новый кредитный портфель, соответствующий Меморандуму, и по составляющим его проектам, которые реализуют идеологию развития. Банк сейчас крупнейший российский инвестор в инфраструктуру транспорта, энергетики и ЖКХ.

Один из многих хороших примеров: в Калужской области реализуется проект на условиях ГЧП по обеспечению инфраструктурой промышленных площадок для производства автомобилей. Для его реализации ранее было заключено соглашение между Калужской областью, Минэкономики, автопроизводителями, в т.ч. Volkswagen AG. В рамках соглашения обеспечение площадок инфраструктурой было возложено на Калужскую область. Для исполнения этих обязательств регионом создана «Корпорация развития Калужской области». Этой корпорации в рамках специально принятого нормативного правового акта были переданы права на землю. Корпорация привлекла средства в капитал и заемные средства, построила инфраструктуру, подключила к ней пользователей без взимания платы за подключение, получает доход за эксплуатацию инфраструктуры. В результате осуществления проекта начинают работать промышленные предприятия, в бюджете появляются налоговые доходы от их работы. За счет этих доходов область оказывается способной рассчитаться с Корпорацией за выполненные частными инвесторами обязательства области по соглашению.

— Чего ВЭБу более всего не хватает для успешной работы?

— Могу ответить на этот вопрос только в плане экспертной оценки, потому что отвечаю за узкий участок работы и могу не видеть полной картины. Исходя из такой точки зрения, мне кажется, надо говорить об изменении экономической модели ГЧП, в рамках этого изменения — использовании Банка для расширения властями предложения проектов и для расширения внебюджетных источников финансирования проектов.

Центральный вопрос в том, что сама идея развития должна получить некое оформление и как экономическая концепция, и как юридическая форма, и как набор инструментов реализации.

На сегодня доминирующая концепция в области развития основана на том, что бюджет финансирует капитальные вложения в инфраструктуру для реализации проектов по созданию промышленных производств, ОЭЗ, комплексной жилой застройки. Основной принцип при этом состоит в том, что будущий бюджетный эффект должен окупить вложения из бюджета в необходимую для этого проекта инфраструктуру. Цепочка принятия решений такова: есть идея промышленного производства, есть средства в бюджете, есть выполнение критерия, есть реализация проекта. А если есть все, кроме средств в бюджете?

Поэтому парадигму надо менять — развивать инфраструктуру для проектов при участии частных инвесторов, причем риски должны быть разделены с государством, а создаваемый бюджетный эффект от реализованных проектов должен «поддерживать» расчеты с инвесторами, например, так, как это было сделано в проекте Калужской области. Тогда цепочка принятия решений другая: стратегия развития территории, портфель проектов ГЧП на необходимое развитие инфраструктуры, конкуренция частных инвесторов за проекты, привязываемые к этой инфраструктуре, поддержка расчетов за инфраструктуру на долгосрочный период.

Что мешает реализовывать эту концепцию? Привлечение инвестиций в опережающее развитие инфраструктуры на условиях ГЧП требует инструментов качественного экономического расчета эффектов долгосрочного развития территории, инструментов поддержки деятельности власти по подготовке качественного предложения проектов, и инструментов управления рисками реализуемых проектов ГЧП, за которые отвечает власть.

Поэтому мне кажется, в Банке развития должны появиться такие компоненты, как лидирующая позиция по формированию методологии экономических моделей долгосрочного развития, предоставление грантов субъектам РФ и, в первую очередь, муниципалитетам, на разработку стратегий и формирование местных институтов долгосрочного развития, соответствующих методологии Банка, инструменты участия в капитале проектных компаний, которые должны формироваться субъектами РФ и муниципалитетами для подготовки проектов ГЧП, инструменты гарантий и страхования рисков исполнения контрактных обязательств субъектов РФ и муниципалитетов, принимаемых в рамках проектов ГЧП.

С учетом того, что тем самым Банк заполняет определенный вакуум ответственности за долгосрочное развитие, возникающий вследствие особенностей бюджетного права, распределения полномочий по уровням власти, особенностей местного самоуправления, его обязательства по проектам такого рода должны быть поддержаны государством.

И вот этот набор компонентов и условий должен был бы интересовать политиков, продвигающих модернизацию в повестку дня. Набор абсолютно соответствует опыту национальных и международных организаций развития, которые, кстати, существуют как на основе общего, так и специального законодательства, как в форме коммерческих организаций, так и в форме специальных государственных структур.

Беседовала Юлия Литвинова