• A
  • A
  • A
  • АБB
  • АБB
  • АБB
  • А
  • А
  • А
  • А
  • А
Обычная версия сайта

ГЧП для инфраструктуры

Неэффективность государственного управления подталкивает к приватизации, неэффективность приватизации — к усилению регулирования, неэффективность регулирования — к национализации. Выход из этого порочного круга открывает государственно-частное партнерство (ГЧП), уверен директор Центра ГЧП Банка Развития (ВЭБ) Александр Баженов

— Александр Владиславович, давайте начнем разговор с того, что определимся с его предметом, то есть с тем, что  следует понимать под словами «государственно-частное партнерство»?

— ГЧП — это очень широкая концепция, в рамках которой могут рассматриваться все возможные формы взаимодействия государства и бизнеса: благотворительность, коллективные договора между государством, профсоюзами и работодателями, понуждение к социальной ответственности и далее весь ряд любых форм контрактных и иных отношений частного бизнеса и государства.

Вообще ГЧП в узком понимании — это тема молодая, сами формы взаимодействия бурно развиваются, и они востребованы. В западной практике термин государственно-частное партнерство (ГЧП) используется в узком смысле — как инструмент привлечения бизнеса к выполнению государственных и муниципальных задач, связанных с предоставлением публичных услуг, развития общественной инфраструктуры, осуществления крупных и сложных проектов развития технологий. Замечу, что концессионные отношения известны со времен Рима, потому что именно тогда возник водопровод, потребовавший развивать квалификации, выходящие за пределы государственного администрирования. Но в наше время классическим примером  ГЧП считается опыт Великобритании. Здесь разработана специальная юридическая форма контракта ГЧП с четко прописанными условиями привлечения частного бизнеса к участию в предоставлении общественных услуг, за которые отвечает национальное правительство, региональные власти или муниципалитет (образования, здравоохранения, охраны окружающей среды, транспортной доступности и обороноспособности). Само же взаимодействие строится вокруг создания и организации эксплуатации необходимой инфраструктуры.

Опираясь на опыт Великобритании, но уже в условиях континентального права, аналогичную систему создала и активно развивает Германия. Несмотря на богатейший опыт делегированного управления и концессионных отношений, та же идея реализована во Франции. В этой стране принят специальный закон о контракте ГЧП, предусматривающий новую специальную контрактную форму, отличную от концессии.

Объединяет эти модели понимание, что ГЧП — это отличная от прямых государственных закупок товаров и услуг форма взаимодействия государства и бизнеса. К контракту ГЧП прибегают в тех случаях, когда есть возможность передать частному бизнесу по результатам конкурсной процедуры риски финансирования, проектирования, строительства, возможно, эксплуатации и предоставления услуг потребителям. При этом осуществляемый проект должен реализовать заранее определенные сторонами выходные параметры, определяемые в терминах качества и эффективности, относящихся к публичной услуге. Такие проекты, как правило, рассчитаны на длительный срок осуществления, в течение которого заказчик (тот или иной орган государственной или муниципальной власти) рассчитывается с частным бизнесом за произведенные работы (модель «платит бюджет») или же предоставляет возможность окупить инвестиции путем предоставления платных услуг потребителям, как правило, регулируемых услуг (модель «платит потребитель»).

— Каковы типичные модели партнерства государства и частника?

— Контрактные модели, к обсуждению которых часто сводят проблематику ГЧП, могут быть совершенно разные: аренда общественной инфраструктуры, строительство нового объекта частником и его аренда публичным заказчиком, строительство нового объекта частником на риске сбыта коммерческих услуг, концессии, подряд под ключ с оплатой в рассрочку, долгосрочные сервисные контракты, проч.

Существуют институциональные формы ГЧП, в рамках которых взаимоотношения частного бизнеса и государства структурируются на уровне участия в капитале той компании, которая создается для решения какой-то задачи. При этом определяются специальные условия регулирования деятельности компании, которые государство обеспечивает.

Инициатором развития рынка проектов ГЧП в этих странах, как правило, выступает Министерство финансов, как ведомство в наибольшей мере заинтересованное в повышении эффективности использования бюджетных средств. Добиться этого оказывается возможным за счет передачи рисков частному сектору, в первую очередь, рисков осуществления проектов в рамках сметы и в установленные сроки.

Частный сектор способен с этими рисками справляться лучше самого государства за счет постоянных инвестиций в повышение качества управления проектами и внедрения технологический новаций. Например, Suez Environment, крупнейший французский оператор муниципальных систем водоснабжения и канализации, имеет конкурентное преимущество перед муниципальными водоканалами за счет ежегодных инвестиции в НИОКР (порядка 70–100 млн. евро в год) и опыта управления многочисленными аналогичными проектами по всему миру. О том, что такой подход не умозрительный, а реально работающий, говорят данные контрольных органов Министерства финансов Великобритании. Они свидетельствуют, что за 20 лет развития практики ГЧП резко выросло количество проектов, завершенных в срок и в рамках сметы.

— И откуда такая эффективность?

— При анализе практики ГЧП от исследователей часто ускользает третья сторона в проектах, отдельной буквой в самой этой аббревиатуре не обозначенная. Это финансовый сектор. Разделение рисков между частным бизнесом и государством, как правило, создает эффект рычага, который, в свою очередь, позволяет привлекать долговое финансирование с финансовых рынков. Последние нуждаются в стабильных долгосрочных проектах, которые, в конечном счете, обеспечивают стабильные потоки доходов. И с этой точки зрения инфраструктурные проекты безупречны. Люди как пили воду, так и будут ее пить в любом обозримом будущем, как отправляли детей в школу, так и будут отправлять. Поэтому инвестору понятно, что в проекты повышения качества подобных услуг можно вкладывать деньги, на эти услуги всегда будет платежеспособный спрос.

Однако, если проект структурирован без учета требований финансовых рынков, тогда возможности частного бизнеса в проектах ГЧП ограничиваются управлением эксплуатацией. Это обстоятельство часто ускользает от понимания власти. Между тем к преимуществам ГЧП относится и эффективный контроль со стороны финансового сектора за реализацией проектов, который помогает избежать раздувания затрат и затягиванию сроков строительства.

Бремя содержания и обновления всех возможных видов инфраструктуры становится для бюджета невыносимым. Приватизация при этом становится эффективным решением лишь в том случае, если создан необходимый инструментарий экономического и технического регулирования, сформирован платежеспособный спрос, а также есть доступ к глубоким финансовым рынкам, позволяющим финансировать крупные капиталовложения. При отсутствии всех этих компонентов, как мы это видели и в нашей стране в двух последовательных попытках «сделать быстро» (ваучеры) и «сделать правильно» (реформа электроэнергетики), провалы рынка снова толкают государство на вмешательство. То есть, возникает порочный круг: неэффективность государственного управления подталкивает к приватизации, неэффективность приватизации — к усилению регулирования, неэффективность регулирования — вновь к национализации. В этой связи ГЧП возникает как новая концепция установления гибких связей государства и бизнеса, позволяющих добиваться общественных целей за счет потенциала и государства, и бизнеса.

— А кризис повлиял на использование ГЧП?

— Есть специальное исследование группы экспертов по ГЧП при ЕЭК ООН по этому вопросу.  (см. 123). Кризис сильно и противоречиво повлиял на основные движущие факторы развития рынка проектов ГЧП. Вследствие обострения бюджетных проблем увеличились риски неисполнения публичных обязательств по контрактам ГЧП. Оказались слишком оптимистичными предположения бизнес-планов, ориентированных  на доходы от роста промышленности. Вследствие обострения социальных проблем возникают ограничения платежеспособного спроса. Специализированные страховые компании оказываются неспособны предложить покрытие изменившихся рисков ГЧП. Сократились и возможности финансовых институтов участвовать в ГЧП-проектах, и возможности самих рынков.

Происходящие в результате изменения определяются политикой национальных правительств, которые рассматривают инфраструктурные проекты как способ стимулирования экономической активности. Например, в Великобритании происходит пересмотр модели финансирования инфраструктурных проектов, включая бюджетную поддержку. Но не на прямое бюджетное финансирование, чтобы не превращать проекты в госзакупки, а через вновь создаваемый инфраструктурный банк — Infrastructure UK (аналог, создаваемый в США — National Infrastructure Bank). Предполагается, что банк будет финансировать проекты, за которые, в конечном счете, будут расплачиваться в рассрочку местные бюджеты и потребители. Иными словами, поиски выхода из дефицита бюджета и средств на финансовых рынках идут в направлении расширения возможностей и развития инструментов рынка, а не замены рынка государством.

— Как складывается судьба проектов ГЧП в России?

— У нас уже есть банк, аналогичный инфраструктурным банкам США и Великобритании — это Внешэкономбанк. Участие Внешэкономбанка в развитии инфраструктуры в кризисный период было определяющим по сравнению с сокращением бюджетного финансирования капиталовложений. Одновременно Минфин начал развивать практику межбюджетных займов на развитие региональной инфраструктуры. Хотя, положа руку на сердце, трудно сказать, что в антикризисных мерах развитие общественной инфраструктуры рассматривалось как самостоятельная и заметная программа. Мне кажется, что инфраструктура у нас свой «кризисный» дивиденд пока не получила. Простые примеры: фактическая заморозка использования Инвестиционного фонда РФ и ОЭЗ (см. подробнее, в частности 123), трудная судьба законопроекта об инфраструктурных облигациях, недостаточные поправки в закон о концессионных соглашениях, которые не изменят отношения к этим проектам финансовых рынков. Ситуация объясняется сложным комплексом причин, которые предстоит решать не только и не столько в поле нормативного регулирования, сколько в рамках разработки и внедрения конкретных инструментов реализации проектов, в том числе с участием ВЭБа и Инвестфонда.

Опыт Китая показывает, что достаточно предложить рынку сбалансированные (то есть учитывающие интересы всех сторон) проекты, и желающими в них участвовать окажутся не только единицы энтузиастов. К примеру, по воде в Китае в год к реализации предлагается до 30 проектов типа BOT (Build-Operate-Transfer) и концессий. Есть специальное министерство, которое занимается подготовкой проектов на условиях BOT.

В России есть потребность в развитии инфраструктуры? Есть! Но эта потребность не может быть удовлетворена, потому что государство, ответственное - согласно российскому законодательству — за организацию предложения на рынке проектов, с этой своей обязанностью пока не справляется. К примеру, за последний год нам известно больше примеров, когда конкурсы на инфраструктурные проекты были отложены, чем примеров начала подготовки новых конкурсов. Если сложить вместе эти проекты, все равно хватит пальцев двух рук, чтобы их пересчитать.

Почему я возлагаю ответственность за привлечение частного сектора в инфраструктуру на государство? Да потому что именно оно отвечает за состояние инфраструктуры. И никакие бюджетные ограничения или недостаток денег эту ответственность не отменяет. Если дело должно быть сделано, а средств на это не хватает, значит надо искать эффективный выход из сложившейся ситуации. Единственным легитимным организатором проекта ГЧП всегда является государство. Только оно может быть ведущим в танце с бизнесом. Но оно пока не делает ему внятного предложения. Вот почему сейчас вальсирующих пар в зале мало.

Еще одна наша беда, что компетентного национального бизнеса, который был бы готов участвовать в проектах ГЧП, в России нет. Прежде всего, это касается строительных компаний, национальных операторов, берущих на себя эксплуатацию объектов, инвесторов. Он еще не сформировался или только-только начинает формироваться. Но и эта беда - следствие отсутствия единой отраслевой политики (за одним счастливым исключением — транспорта) по расширению применения ГЧП в инфраструктуре.

Беседовала Юлия Литвинова

Продолжение интервью 

25 марта, 2010 г.