• A
  • A
  • A
  • АБB
  • АБB
  • АБB
  • А
  • А
  • А
  • А
  • А
Обычная версия сайта

Дефицит институтов саморазвития

Социокультурные портреты российских регионов свидетельствуют, что в каждом из них население располагает значительным человеческим потенциалом. Однако он лишь в небольшой части преобразуется в активный социальный и культурный капитал, что сдерживает переход к современному качеству жизни, считает Николай Лапин, руководитель Центра социокультурных изменений Института философии РАН

Федералов втрое больше, чем регионалов

Свой доклад «Эволюция региональных сообществ и проблемы модернизации в России» Николай Лапин представил 25 февраля на научном семинаре ВШЭ «Модернизация России: успехи, препятствия, перспективы (по материалам эмпирических исследований)». Во всех портретах регионов (подробнее см. в книге «Регионы в России: социокультурные портреты регионов в общероссийском контексте», составление и общая редакция: Н.И.Лапин, Л.А.Беляева. М., Academia, 2009) сделаны выводы о высоком уровне культурного потенциала регионов и о совершенно недостаточном его использовании: этот потенциал лишь в небольшой своей части трансформируется в культурный капитал.

Имеются социально-институциональные факторы (см. Приложение), целые сферы деятельности, которые тормозят развитие регионов. В них сосредоточиваются и консервируются негативные характеристики, которые способствуют депрессивному состоянию всего региона. Декларации и квазидействия органов власти в отношении этих характеристик порождают «турбулентные движения», лишь маскирующие сложившийся застой. Подобным сферам жизнедеятельности можно поставить диагноз: «турбулентно-застойные».

Их наличие свидетельствует о дефиците институтов саморазвития регионального сообщества и общества в целом. Необходимы инновационные программы, нацеленные на выращивание таких институтов.

Докладчик подчеркнул, что на социокультурные отношения каждого региона серьезное влияние оказала административная реформа. Если оценивать административную реформу в цифрах, видно, что в субъектах РФ полномочия и ресурсы федеральных органов власти преобладают над полномочиями и ресурсами самих субъектов. И это преобладание растет.

Согласно данным федеральной статистики, с 2001 по 2006 годы общая численность работников территориальных органов федеральных исполнительных властей увеличилась почти в 1,8 раза и превысила 600 тысяч, что в 3 раза больше, чем работников исполнительных органов власти самих субъектов РФ.

Административно-муниципальная реформа 2003–2008 годов увеличила финансовую и административную зависимость муниципалитетов от государственных органов. Хорошо это или плохо для жизненных интересов населения регионов и российского общества в целом?

Успех реформы могут гарантировать только экономически самодостаточные муниципалитеты; на деле большинство из них оказались в положении полной отчужденности от экономической базы соответствующих территорий

За последние 10 лет существенно изменились характер российской власти, функции и структура ее федеральных и региональных органов, состав и число работающих в них. К 2008 г. была достигнута стабилизация политической системы и структуры государственного и муниципального управления. При этом в данной сфере обнаружились процессы, снижающие управляемость и свидетельствующие о дефиците институтов развития данной сферы, которая как раз и призвана обеспечивать развитие всего общества.

Примером затяжной турбулентности сферы управления могут служить две муниципальные реформы: 1993–2000 и 2003–2008 годов. Мероприятия, предусмотренные этими реформами, были достаточно полно осуществлены, но их результаты во многом оказались противоположны намерениям. Пример второй реформы: вместо сокращения числа муниципальных образований произошло их удвоение; вместо повышения управляемости — ее снижение из-за увеличения числа объектов управления; вместо сокращения управленческих расходов — их увеличение до 30% от объема бюджетов большинства муниципальных образований; вместо концентрации ресурсов — их распыление между различными уровнями полномочий; не финансируемые мандаты субъектов РФ дополнились множеством «отдельных государственных полномочий» местным органам, приоритетность исполнения этих полномочий снижает возможности местных органов качественно выполнять свои прямые обязанности.

Формирование тысяч «низовых» органов местного самоуправления с самостоятельными бюджетами, а также с формально зафиксированным кругом собственных расходных и доходных полномочий не способно создать условия для реализации главной цели муниципальной реформы. Действующая модель реформирования местных финансов и региональных межбюджетных отношений не работает на расширение объема и повышение качества муниципальных услуг населению.

Успех реформы могут гарантировать только экономически самодостаточные муниципалитеты; на деле большинство из них оказались в положении полной отчужденности от экономической базы соответствующих территорий.

На наш взгляд, основной порок второй муниципальной реформы состоял в том, что его объекты - местные территориальные образования — рассматривались лишь с точки зрения рационализации технологий административного управления. В действительности же они представляют собой сложные социокультурные общности, главная функция которых — помогать людям быть активными творцами своей жизни, консолидировать их на первичном уровне саморазвития регионов и всего общества. При таком подходе, прежде всего, важно не навредить местным общностям новыми преобразованиями. Этот постулат гиппократовой клятвы был нарушен каждой из двух муниципальных реформ, инициированных федеральным центром.

Муниципальная реформа — нижний уровень большой Административной реформы, верхний уровень которой включает функции и структуры Правительства России. Законодательство об административной реформе до сих пор окончательно не сформировано. Отсутствие должного единства в правовом закреплении ее общих задач замедляет ход государственного реформирования.

Серьезным препятствием служит нестабильность законодательства о компетенции органов исполнительной власти регионов. С 2003 г. неоднократно изменялось разграничение их полномочий: нередко одни и те же полномочия то закреплялись на уровне субъектов Федерации, то передавались «федеральному центру», то опять возвращались. За четыре года вносились изменения уже более 20 раз.

Дефицит технических инноваций и предпринимательства

В 90-х годах наблюдался небывалый подъем институциональных инноваций и такой же спад научно-технических. В условиях радикальной трансформации всех структур общества граждане создали тысячи новых коммерческих и некоммерческих организаций, осуществили приватизацию своего жилья и проявили себя в других институциональных формах инновационной активности. Две трети россиян продемонстрировали способность адаптироваться к совершенно неожиданным для многих из них либеральным новшествам, которые означали качественно новый уровень свободы граждан страны. При этом значительная часть населения сумела активно воспринять эти новшества, изменить структуру своих ценностей и норм поведения, свой образ жизни. Одновременно немалые слои жителей оказались включены в негативные составляющие этих процессов, включая деградацию статусов и культурных образцов поведения.

Иная картина сложилась в области научно-технических инноваций. Уже за первые 5 лет трансформации (1991–1995) в российском обществе была разрушена система управления научно-техническим прогрессом, а инновационная структура общества фрагментирована. Губительное сокращение средств на исследования и разработки, доли расходов на науку, других показателей материального обеспечения научной деятельности сопровождалось бегством научных работников из этой сферы.

Резко упал платежеспособный спрос на научно-техническую продукцию, ухудшились качественные характеристики материально-технической базы исследований, особенно прикладных. За оживлением инновационной активности предприятий после дефолта 1998 г. вновь произошло снижение доли инновационных товаров и услуг в общем объеме отгруженной продукции. Эта доля остается в среднем по России на катастрофически низком уровне: 4–5% в год при необходимом минимуме 8–12%, а в постиндустриальном обществе — 15–20%.

Причины такого положения заключаются в отсутствии спроса на эти достижения и изобретения со стороны реального сектора экономики. Наблюдается дефицит предпринимательства, который обусловлен, с одной стороны, сверхприбылями естественных монополий, не нуждающихся в инновациях, а с другой стороны — устойчивыми институциональными барьерами между экономическими интересами других субъектов инновационных процессов (авторами инновационных идей, разработок; инвесторами в их реализацию; производителями инноваций). Устойчивость барьеров поддерживается неразвитостью венчурного предпринимательства.

Все это свидетельствует о застое в создании национальной инновационной системы (НИС), которая предусмотрена соответствующей программой (2002—2010 годы), несмотря на то, что по отдельным ее направлениям осуществлены значительные инвестиции из госбюджета.

Воспроизводство правонарушений и малоэффективного правопорядка

Самой острой для населения России остается опасность преступности, низкая защищенность перед нею. За полтора десятилетия (1990–2006 гг.) число ежегодно регистрируемых преступлений на 100 тыс. человек населения выросло более чем в два раза: с 1243 до 2706. Это означает, что ежегодно преступниками оказываются 1,9% россиян (против 0,8% в 1990 г.).

В 2005–2006 гг. на 4–10% уменьшилось относительное число убийств и покушений на убийство, но на 4–21% выросла численность грабежей, краж, преступлений в сфере экономики, незаконного оборота наркотиков. В целом размеры преступности сохраняются и даже растут, правонарушения воспроизводятся в массовом масштабе. Это свидетельствует о неэффективности существующего правопорядка, пороки которого также воспроизводятся длительное время, вопреки многочисленным попыткам улучшить его. Почти повсеместно наблюдается низкий уровень доверия населения к правоохранительным органам (лишь 24–34%).

Правовая реформа осуществляется с начала 90-х годов по множеству направлений. Эксперты насчитывают не менее 20 таких направлений: налоговый кодекс, земельное право, трудовое право, законодательство о социальной защите населения, о коррупции, судопроизводстве и др. Их реформирование происходит с разной интенсивностью, без должного взаимного согласования, испытывает воздействие различных корпоративных групп и организаций, часто не доводится до принятия нормативных документов, без которых невозможно осуществление принимаемых законов. Возникло множество противоречий между новыми законами, которые снижают эффективность их применения. А главное - многие из них слабо ориентированы или вовсе не ориентированы на реализацию принципов правового государства. В еще большей степени нуждается в системном реформировании на основе этих принципов правоохранительная практика соответствующих ведомств и служб — федеральных, региональных и местных.

Наталья Гетьман
фото: Полина Фролова

Презентация доклада Н. Лапина

10 марта, 2010 г.