• A
  • A
  • A
  • АБB
  • АБB
  • АБB
  • А
  • А
  • А
  • А
  • А
Обычная версия сайта
vision

В жизни регионов есть много интересного, заслуживающего внимания наблюдателей из столицы

На вопросы редакции OPEC.ru отвечает Алексей Сергеевич Титков

Алексей Сергеевич, несколько лет назад внимание исследователей было приковано к регионам, и прежде всего - к федеральной реформе Путина: тогда был введен институт полпредов, качественно изменен механизм управления субъектами федерации. Сейчас интерес к региональной тематике как будто падает, поскольку считается, что Путину удалось подчинить себе губернаторов, сформировать нужный ему Совет Федерации и нужную Государственную Думу - они тоже потеряли свое значение коллективного регионального представителя, стали послушным орудием в руках Кремля. Так ли оправдано падение интереса к региональной тематике, и какие процессы сейчас идут в регионах?

Падение интереса, если оно есть, гораздо меньше того, которое многими предсказывалось в 2000 году, в первые месяцы федеральной реформы. Тогда звучали предсказания, что теперь губернаторы вот-вот превратятся в дворников и завхозов, что все политтехнологи, работающие на региональных выборах, скоро разорятся и начнут заниматься чем-нибудь полезным для общества. Теперь таких прогнозов уже не делают. По крайней мере, недавние региональные выборы в Алтайском крае, в Архангельской области, в Рязанской области в Корякском автономном округе показали, что в политической жизни регионов, по крайней мере, в год выборов, оказывается много интересного, такого, что заслуживает внимания наблюдателей из столицы. Как раз нынешний 2004 год – это год основной серии выборов в регионах, которых будет примерно три десятка. Ближе к концу года, к осени-зиме, эта волна выборов должна привлечь большое внимание. Эксперты уже заранее предсказывают, что результаты этих выборов могут оказаться довольно непредсказуемыми, на них могут вдруг, неожиданно для многих, «посыпаться» крепкие закаленные губернаторы, проигрыша которых почти никто не ожидает. Сейчас еще трудно предсказать, кто именно выстоит, а кто свалится, но можно дать вероятностный прогноз, что примерно в каждом четвертом регионе, если не больше, осыпание обязательно произойдет. Вслед за изменениями в региональных администрациях пойдут изменения и в экономике, за переделом власти может потянуться передел собственности. В такой ситуации интерес к региональной теме должен опять пойти вверх.

В чем причины внезапного падения многих действительно крепких фигур, которым не удалось добиться переизбрания на новый срок? Может быть, в регионах зарождаются новые тенденции, которые могут потом сказаться и на процессах общенационального уровня? Сегодня рейтинг у Путина по-прежнему высок, но ведь и у многих региональных «хозяев» рейтинг был такой высокий, что все говорили о беспроблемности их переизбрания.

Совсем не внезапного. Это был вполне закономерный естественный процесс. Практически все региональные «крепкие хозяева» находятся у власти два срока, три срока и даже больше, если учитывать время, когда они были назначенными главами администраций. Между тем, законодательно закрепленные ограничения на два срока имеют понятный человеческий, психологический смысл. Избиратели просто-напросто устают видеть у власти одно и то же лицо больше восьми лет – им это надоедает. Кроме того, примерно через восьмилетний срок, как правило, возникает потребность в смене политики, и экономической, и социальной, которая проводится на уровне региона, а такая смена обычно оказывается более эффективной, если она проходит вместе с заменой первого лица, если новую политику проводят представители уже следующего поколения.
Нужно сказать, что в предыдущие годы, сколько у нас существует институт региональных выборов, он неплохо справлялся со своей задачей приводить к власти в регионах новых людей. Он работал одинаково хорошо, на одинаково стабильных оборотах в двух избирательных циклах, прошедших с 1995-1996 годов, как и в текущем избирательном цикле, стартовавшем примерно полтора года назад. Каждый раз, если считать по всей массе регионов, новые руководители приходили примерно в каждом третьем регионе. Этот механизм никем не подталкивается, ни у кого нет столько ресурсов, чтобы искусственно стимулировать смену власти по всей стране - ни у Кремля, ни у самых крупных корпораций, ни, тем более, у партий. Между тем, именно «на сейчас», на 2004 год, накопилась довольно большая группа регионов, где стоящие во главе «старые хозяйственники» были достаточно сильны для того, чтобы просидеть у власти два срока, или больше. Именно оттого, что эта группа оказывается несколько больше, чем нужно, получается напряженность в связи с ожиданием того, кто из них не сможет сохраниться у власти. Своего рода «проблема 2004 года», как ее назвали сразу после прошлого избирательного цикла.

Можно ли расценивать прошедшие смены губернаторов, вызванные усталостью населения и другими причинами, как некий подъем гражданского общества в регионах или создание неких механизмов гражданского общества, может быть, на основе протестного голосования?

Думаю, что нет, если понимать под гражданским обществом гражданские действия в рамках самоорганизующихся институтов. Протестное голосование – это поведение отдельных граждан, которое на выборах складывается одно с другим на уровне одинаковых эмоций, практически без публичных дискуссий: все тихо устали, всем тихо не нравится, пришли и проголосовали «против». До гражданского общества здесь еще очень далеко. С точки зрения перспектив гражданского общества, да и развития делового климата, здесь скорее должно повлиять развитие политической конкуренции на выборах. Предпосылки для такой конкуренции потихоньку создавались все предыдущие годы: увеличивалась внутренняя сложность региональной жизни, появлялось больше групп интересов, заинтересованных в участии в политической жизни. Разнообразие интересов возникало из-за размежевания внутри административных структур, прихода извне в регионы крупных бизнес-структур, создания новых бизнес-структур на собственной почве. Сочетание растущего разнообразия интересов и тенденций к ослаблению губернаторской власти может создать предпосылки для открытой политической конкуренции между несколькими сравнимыми по силе кандидатами. Как показывает опыт, да и теория тоже, именно в подобных условиях конкуренции между несколькими силами, когда ни одна из них не имеет явного доминирования, появляется необходимость искать себе новых союзников из представителей бизнеса, из числа гражданских организаций. Именно такой процесс политической конкуренции на региональном уровне, который, к счастью, не прекращается, для развития структур гражданского общества может оказаться более полезным, чем, скажем, финансовая помощь из-за рубежа или какая-нибудь государственная программа.

Можно ли дать общий портрет губернаторов, которые приходят на смену этим крепким хозяйственникам? Останется ли новое поколение губернаторов продолжателем тех же методов, как будут строиться их отношения с центром, правила игры внутри властной вертикали, взаимодействие со структурами бизнеса?

Пока что их портрет получается более разнообразным, труднее поддающимся описанию, чем портрет «старой гвардии», которую они сменяют. Среди них заметно больше, чем была раньше, доля выходцев из бизнеса, есть и прослойка настоящих партийных политиков - пока, конечно, в основном от компартии, но уже не советского образца, а современной, выросшей в условиях реальной политической борьбы. Конечно, есть немалый процент представителей администрации, сидевших где-то на уровне заместителей, или руководителей главного регионального города. Много кто прошел через Государственную думу. Пока пропорции между этими группами примерно сопоставимые, нельзя сказать, что какая-то из них доминирует, и это, наверно, хорошо. Практика покажет, кто из них окажется более успешным, а кто менее. Пока можно заметить, что наименее успешными оказываются так называемые силовики, пришествием которых так сильно пугали в 2000 году, в первый год президентства Путина. Тогда в итоге оказалось, что количество представителей и армии, и ФСБ, и прокуратуры, которые встали во главе регионов, совсем не так велико, массового похода во власть не было. В тех случаях, где по результатам прошлых выборов все-таки победили выходцы из армии, ФСБ или МВД, результаты их губернаторства оказались, прямо сказать, не блестящими - ни в социально-экономической сфере, ни в публичной политике. Как правило, следующие выборы для таких рода губернаторов из силовиков оказываются уже крайне трудными, проблемным.

Нужно ли центру с этими новыми губернаторами строить какую-то другую модель отношений, или же унаследуется старая, которая была с их предшественниками?

В основном останется та модель, которую Путин начал выстраивать с момента своего прихода на пост президента. Точнее сказать, выстраивать начал даже раньше, потому что выстраивание правильных, с его точки зрения, отношений федерального центра и регионов, было его прямой обязанностью на предыдущих должностях: председателя Правительства, секретаря Совета безопасности, руководителя ФСБ. Можно сказать, что именно к проекту федеральной реформы, выстраивания вертикали власти, Путин был профессионально подготовлен лучше всего.
Основная идея проекта, скорее всего, заключалась в том, чтобы в результате реформы сложились отношения, которые эффективно работали бы независимо от того, какой именно губернатор находится у власти в том или ином регионе. Построить систему, ориентированную не на личные отношения, как это во многом было при Ельцине, а на создание институтов, механизмов, которые были бы действенными при любом составе губернаторского корпуса. Можно предположить, что на нынешних выборах Путину и его команде были бы выгодны достаточно серьезные замены в региональной власти. Не потому, что его не устраивает нынешний состав, хотя в некоторых случаях так и есть, а скорее из-за того, что если проблема смены власти как следует не решится на этих выборах, то она автоматически перенесется на следующий избирательный цикл, на 2008 год, то есть на время, когда должны произойти серьезные изменения во власти на общенациональном уровне. Совмещать два кризиса передачи власти было бы неразумно с точки зрения стабильности в стране, лучше бы их развести. Правда, Кремль, скорее всего, не будет планировать и осуществлять, по крайней мере в массовом масштабе, «спецопераций» против губернаторов с тем, чтобы их непременно поменять. Скорее всего, Кремль просто не будет сколько-нибудь серьезно поддерживать действующего губернатора, если увидит, что тот ослабел и падает, а на смену ему приходит политик или бизнесмен, который вполне устраивает, с которым Кремль и правительство сработаются.

Может быть, причина столь лояльного отношения среднего российского губернатора, как избранного, так и старого, к той модели взаимоотношений центра и регионов, которая была введена в 2000 году, состоит в том, что губернаторы приспособились к этой модели? Особенно с учетом того, что значимость полпредов все время снижалась: сначала их переподчинили, потом их задачей остались, по сути дела, надзорная функция и функция по сбору информации. Можно ли сказать, что губернаторы приспособились к новой системе, и, более того, отвоевали очень многое из того, что у них забрал Центр несколько лет назад?

Разумеется, приспособились, им в любом случае нужно было как-то приспосабливаться. В организации полпредств для них, для средних регионов, прямой опасности не было. Была неприятная новость, что с организацией полпредств уменьшилось влияние губернаторов на федеральные структуры, работающие в регионах – теперь оно, как правило, существенно меньше, чем было в ельцинское время, и значит - меньше возможностей использовать этот рычаг против своих политических конкурентов. Другая неприятная новость федеральной реформы, к которой им пришлось притерпеться - это изменения в законе об организации государственной власти в регионах, которые теперь предусматривают снятие губернатора с его поста и вполне технологично описывают эту процедуру. Из-за того, что до сих пор еще ни один губернатор не был смещен прямо в соответствии с этим законом, не должно создаваться впечатление, что эта норма не действует. Угроза, как говорят шахматисты, часто бывает сильнее ее осуществления. Кремлю теперь, когда в его арсенале есть такое средство, проще уговорить губернатора уйти в отставку по-хорошему, не выставлять свою кандидатуру на следующих выборах.
Позиций, которые губернаторы отвоевали, не так много. Едва ли не единственное, что губернаторам удалось вернуть под свой контроль - это правящую партию. В начале первого путинского срока партию «Единство», затем «Единую Россию», предполагалось строить как жестко централизованную, способную выполнить волю федерального центра в тех случаях, когда она входит в противоречие с интересами региональных властей. Чем ближе подходило время к думским выборам, тем яснее становилось, что такой проект себя не оправдывает, и в результате пришлось вернуться к старой доброй модели, известной еще по НДР и по ОВР: правящая партия с опорой на губернаторов, на их влияние в своем регионе; партия власти как своего рода коалиция из региональных партий власти. Через своих депутатов в Думе губернаторы получают свои каналы влияния на федеральное законодательство: их мнение оказывается учтенным уже на ранних стадиях законотворческой работы. Таким образом региональные руководители в каком-то смысле обезопасили себя от неожиданно резких действий.
Можно добавить, что проведенная тогда же, в 2000 году, реформа Совета Федерации в результате дала похожий эффект. Представители регионов, которые сейчас сидят в Совете Федерации, по всем действительно важным для них вопросам подключаются к законотворческой деятельности депутатов нижней палаты, они имеют возможность довести мнение региональных властей на ранних стадиях создания законов, не доводя дело до публичного конфликта.

То есть, получается, что Совет Федерации - это действительно палата регионов или на самом деле эта палата управляется полностью из Кремля?

К сожалению, он - в недостаточной степени палата регионов, если исходить из предположения, что существуют некие общие интересы для всех регионов и интересы региональной власти как целостной корпорации, причем Совет Федерации призван быть институтом, который отстаивает интересы регионов и региональных властей. В случаях, когда возникает такого рода угроза регионам в целом, сопротивление верхней палаты оказывается слабым, практически никаким. Скорее нынешнюю верхнюю палату можно назвать в значительной мере палатой региональных лоббистов, причем довольно успешных лоббистов, каждый своего региона. С задачей представительства интересов региона и в нижней палате, и в президентской администрации, и в министерствах нынешние члены Совета Федерации справляются неплохо, не хуже своих предшественников - губернаторов, которые просто-напросто не имели возможности столько времени проводить в столице, в кабинетах, где принимаются решения.

Похоже, что создается новая модель реализации законодательных инициатив: все поправки, выгодные тому или иному региону, вносятся на стадии разработки законопроектов, а то, что получается в результате, верхняя палата штампует автоматически. Если позицию региона не удалось кулуарными методами отстоять до голосования по законопроекту, то во время решающего голосования фрондировать в палате и устраивать протестные голосования считается уже неприличным. Не возникает ли некий конфликт формы и содержания? Как раньше политическую активность загоняли на кухни, в результате чего у людей возникал социальный дискомфорт, так и сейчас вся законотворческая и иная деятельность по отстаиванию интересов регионов загоняется в сферу лоббирования и на стадию кулуарной подготовки решения. Не опасна ли такая модель функционирования палаты?

Собственно говоря, политическая активность вообще сейчас все больше перемещается на кухни, и это может стать проблемой для страны. В принципе я не думаю, что такая система подготовки законов является слишком опасной, поскольку внесение законодательных инициатив через депутатов, избранных в регионах, - сама по себе нормальная практика, нормальная форма работы. С другой стороны, механизм законодательной инициативы непосредственно от регионов, от региональных законодательных собраний, работает не очень эффективно, с большим браком: в дальнейшую законодательную работу Государственной думы попадает не более 5-7 % таких предложений, остальные отсеиваются. Значит, нужно искать обходные пути для того, чтобы мнение регионов тоже было учтено. Опасность скорее заключается в том, что Совет Федерации как верхняя палата сейчас находится под слишком сильным контролем Президента и правительства. Вероятность того, что верхняя палата в ближайшее время каким-то чудом проявит политическую волю, вступит в открытый конфликт, сейчас крайне невелика. Не очень хорошо, что Совет Федерации работает в основном в режиме непубличных переговоров, которые сами по себе, конечно, тоже нужны, но при этом не выполняет своего прямого назначения в публичной политике.

Насколько сейчас можно говорить о том, что регионы снова постепенно отдаются на откуп губернаторам?

Сам процесс «откупа», когда губернатор на определенный срок получал мало чем ограниченную административную власть, значительные рычаги влияния на собственность, на экономику, постепенно уходит в прошлое. Сейчас губернатор оказывается не в таком благоприятном положении, как это было раньше. Достаточно далеко зашел процесс приватизации, идет вход в регионы независимых от губернатора финансово-промышленных групп. Создается ситуация, когда губернатор оказывается не в роли хозяина и распорядителя, а в роли координатора интересов, гаранта порядка в экономике, соблюдения правил в процессе передела собственности, арбитра в случае серьезного конфликта интересов. Это тоже важная роль, политикам должны нравиться и такие функции. Тем не менее, это уже далеко от всевластия, от возможности распоряжаться в регионе если не всем, то очень многим.

Можно ли сказать так, что раньше губернатор выступал скорее в роли «пахана», как это понималось криминализированным массовым сознанием начала 1990-х, а теперь его роль - это скорее роль топ-менеджера, человека, который оптимизирует структуру работы региональных механизмов, причем не на основе предоставления преференций своим и выдавливания чужаков, а с учетом критериев эффективности и баланса интересов?

Наверное, мы немного по-разному понимаем, кто такой топ-менеджер. По-моему, как раз происходит отход от роли топ-менеджера, которая досталась губернаторам в наследство еще от советских исполкомов. Идет смещение ролей от исполкомовского «главного хозяйственника» к более политической роли арбитра в конфликте интересов, в соблюдении правил. Происходит движение в сторону того, чем региональная власть, наверно, и должна заниматься: устанавливать правила игры и следить за тем, чтобы они соблюдались. Если говорить в криминальных терминах – это роль «разруливателя», к которому обращаются в сложных случаях, на чей авторитет ссылаются, чтобы таких сложных случаев не происходило. Теперь чтобы региональная власть была совсем нормальной, выполняющей свое предназначение, хорошо было бы, если бы власть занималась не только текущей ситуацией и дележом той неподеленной собственности, которая осталась, но и начала глядеть вперед, на перспективу, на те же восемь лет, которые могут быть отведены губернаторам, чтобы была разработана внятная программа, что именно власть собирается делать в регионе.
В этой связи как раз будет интересно посмотреть, как губернаторы - выходцы из разных слоев - из бизнес-структур, из администрации, из политики - будут справляться с этой задачей.

Можно как-то типологизировать современные российские регионы и, может быть, привести какие-то примеры, которые в больше степени соответствуют каждому идеальному типу, его базовым характеристикам?

Таких типологий может быть, по крайней мере, две, и до последнего времени они были, можно сказать, перпендикулярными одна другой: типология по преобладающим политическим предпочтениям, и типология с точки зрения ресурсов, которые есть в регионе - насколько их достаточно для успешного экономического развития, для относительно высокого уровня жизни.
По политическим предпочтениям - есть в общем виде известное деление на «красный пояс» в южных регионах и более прореформаторские предпочтения на севере, а между ними знаменитая 55-я параллель, примерно на широте Москвы и Челябинска.
В консервативных регионах сейчас в меньшей степени приходится ожидать смен власти: на то есть политические причины, но есть и экономические: в период импортозамещающего экономического роста последних лет они показывали хорошую динамику производства, динамику уровня жизни, и это должно было их настроить более благодушно. В северной части страны всегда были сильные протестные настроения, навыки голосования «против власти» и, кроме того, за последние годы там, за исключением богатых сырьевых регионов, приобретения от экономического роста были не такими значительными, недовольства социальными условиями там больше.
В последние годы деление на консервативные и реформаторские регионы постепенно начинает размываться - в основном, из-за чисто политических причин. Свойственная для переходного периода альтернатива - «за реформы или против» - становится менее значимой, превращается в примету прошлого десятилетия, прошлого века. Теперь расстановка партийных сил приближается к обычной для европейских стран. Справа - партия благополучных, слева - партия недовольных. Место «партии порядка» уже достаточно прочно заняла «Единая Россия», а за роль протестной партии идет борьба между коммунистами и «Родиной». За счет такой трансформации, смены эпох, можно ожидать, что северные регионы в дополнение к своей протестности получат еще и значительное «полевение» партийных предпочтений, а консервативные, достаточно благополучные аграрные регионы будут, как им и положено по европейским меркам, сдвигаться в сторону поддержки партии власти. Политические процессы, происходящие в регионах, хорошо рассматривать и с учетом этого постепенно меняющегося фона.
С точки зрения ресурсной обеспеченности, есть, с одной стороны, регионы без каких-либо серьезных ресурсов, не очень интересные ни для бизнеса, ни для федерального центра. Там основным механизмом политической жизни, смены власти или ее сохранения, является как раз естественный цикл обновления: проходит время, избиратели устают от старого главы региона, голосуют за нового. Все это происходит без вмешательства извне, за исключением случаев, когда за пределами региона находится какой-нибудь амбициозный политик или бизнесмен, которая решает взять власть в регионе и таким обходным путем войти в общероссийскую политику или, по крайней мере, получить свою долю хоть какой собственности в этом регионе. Такие политические вторжения часто оказываются успешными, но поскольку таких средненьких слабеньких регионов много, то вероятность, что такое «стихийное бедствие» произойдет именно у них, для каждого региона в отдельности не очень велика.
Среди богатых регионов есть два принципиально отличных типа. Один – когда благополучие достигается за счет одного ресурса, и часто это означает, что за счет одной бизнес-группы. Типичный пример – нефтяные и газовые округа. Второй – регионы, где много разных ресурсов, и, соответственно, много игроков. Именно к этому типу регионов относится практически весь тот позитив, о котором говорилось раньше: увеличение конкуренции, превращение губернатора из хозяина в координатора. Вдобавок, условия для публичной политики, для гражданского общества там сами по себе лучше, чем в других регионах. В регионах с одним ресурсом и одним игроком этот игрок, как правило, доминирует и ставит свои условия. Администрация в таких случаях оказывается или подконтрольной, или более-менее равным партнером такой структуры с разделением обязанностей: один зарабатывают, другой отвечает за «социалку». Там не приходится ожидать ни открытой политической борьбы, ни развития гражданской активности, но, возможно, для жителей таких регионов это не такая уж и большая цена за благополучие.

Возвращаясь к началу интервью - какой вывод можно сделать по поводу политической жизни в регионах? Что с ней происходит? Нужна ли она вообще для граждан?

Скажу, что да, нужна. Политическая жизнь в регионах важна для устойчивости существующих политических институтов, и, опосредованным образом, для всей жизни общества. Стране нужно такое сочетание сменяемости и преемственности, которое дает институт региональных выборов: в трети регионов приходят новые руководители и начинают действовать по-новому, в остальных двух третях остаются прежние, создают запас прочности. Важная стабилизирующая роль, которую больше никто не выполнит. По столичным меркам можно привередничать, говорить, что это - так себе политика, настоящее болото... Хорошее, между прочим, сравнение: болота точно так же крайне важны для поддержания пригодного для жизни климата, они его делают более мягким, умеренным, предохраняют от внезапных пожаров, которые без них могли бы вспыхнуть.

21 апреля 2004

21 апреля, 2004 г.