Экологический переворот. Во что обошлась ликвидация Госкомэкологии? Подсчет убытков по прошествии 2 лет

Приводим материалы спецвыпуска газеты «Время МН» «Экологический переворот».

17 мая 2000 года указом президента В. Путина упразднены Госкомэкологии и Рослесхоз. Их функции и полномочия (охрана окружающей среды и управление лесным хозяйством) переданы Министерству природных ресурсов. Что из этого вышло?

Досье

Рост загрязнений

В 2000 году впервые за последние пять лет зарегистрирован рост промышленных выбросов в атмосферу (на 3,5 % к уровню 1999 г.). Сброс в водные объекты пестицидов возрос в десять раз, цианидов — в 2,5 раза. Объем полностью обезвреженных отходов в 2000 г. снизился почти на треть по сравнению с предыдущим годом.

Источник: Государственный доклад о состоянии окружающей среды в РФ за 2000 г.

Расхищение природных ресурсов

Только в 2000 году незаконный оборот древесины составил в целом по России до 600 миллиардов рублей.

Источник: материалы Счетной палаты РФ

Экологическая безопасность

За два прошедших года численность инспекторского состава по стране сократилась втрое (с 4800 до 1500 человек). Соответственно сократилось число предприятий, стоящих на контроле: с 332 тысяч в 1999 г. до 160 тысяч в 2002 г.

Количество экспертов в регионах сократилось более чем втрое. Качество экспертиз на местах резко упало.

"Время МН" - соб. инф.

Прямые убытки

С момента ликвидации Госкомэкологии суммы взысканий за ущерб окружающей среде неуклонно падали. Если в 1999 г. в арбитражном порядке было взыскано 3384 млн. руб, то в 2000 г. сумма уменьшилась почти десятикратно (432 млн. руб), а в 2001 г. и вовсе составила не более 200 млн. руб.

Источник: материалы Высшего арбитражного суда РФ

Отмена принципа "загрязнитель платит" противоречит ст. 3 федерального закона "Об охране окружающей среды". В результате в 2002 г. федеральный бюджет недосчитается примерно 2 миллиардов рублей, а совокупные потери бюджетов всех уровней составят более 8 млрд руб.

Источник: ст.15 и приложение 4 к закону "О федеральном бюджете на 2002 год").

Вместо диалога - чучело общественности

Евгений Шварц, директор по охране природы Всемирного фонда дикой природы (WWF)

Решение о создании не зависящего от ресурсно-эксплуатирующих ведомств органа государственного управления — Госкомприроды СССР — было принято в январе 1988 года ЦК КПСС и Советом Министров СССР.

За 12 лет в области государственного строительства в природоохранной сфере мы добились многих позитивных вещей, которые теперь либо уничтожаются, либо уже уничтожены.

Предлог для ликвидации Госкомэкологии России — якобы ведомство стало тормозом (административным барьером) на пути развития рыночной экономики в стране. Но это на словах. Фактически ГКЭ мешал реализовывать псевдолиберальную идеологию группы связанных с Центром стратегических разработок экономистов и маячивших за их спинами крупных нефтяных компаний. Решили так: все равно прямым и честным путем (реформа госслужбы, борьба с коррупцией, повышение прозрачности власти и финансовых институтов и т.п.) инвестиции в Россию привлечь не удастся. По крайней мере — быстро. Но если опустить экологические стандарты ниже требований Европейского союза, можно рассчитывать перехватить инвестиции у конкурентов — стран Центральной и Восточной Европы, которые не вправе отказываться от экологических стандартов ЕС.

Что произошло на самом деле, следует из графиков, построенных по официальным данным. Ясно видно, что снятие экологических ограничений оказалось скоррелированным со снижением темпов инвестиций в российскую экономику, существенным снижением платежей в бюджет. Впервые за многие годы снова начался рост загрязнения окружающей среды. Прямые финансовые потери, вызванные этим решением, значительно превысили расходы на содержание Госкомэкологии.

Наше государство хочет называться демократическим. Но что такое демократическое государство? Это эффективный госаппарат, независимый от него бизнес и развитое гражданское общество. Без одного из трех элементов система ущербна. Не касаясь двух первых пунктов, остановлюсь на заключительном. Был ли создан механизм диалога с обществом? Наоборот, все существовавшие еще со времен советской власти механизмы были разрушены. Вспомним хотя бы несостоявшийся референдум (2000 год) по поводу ввоза в страну ядерных отходов и воссоздания реального государственного природоохранного ведомства, комедию с созданием "чучела общественности" — "общенационального экологического форума" — из группы "спецуполномоченных" академиков (в основном — из отраслевых академий, профессионально далеких от проблем охраны среды и экономики) и уж совсем современную клоунаду с созданием аж целых трех "зеленых партий" из разных частей данного "чучела".

К сожалению, правительство и администрация президента сделали все, чтобы показать: у них есть только один реальный партнер для диалога — крупный бизнес. Диалога с обществом нет, и его, похоже, пока никто не предполагает.

Через полгода после того, как прошел Гражданский форум, видно, что продолжает процветать имитация диалога, но пока еще не сам диалог. Мы получаем довольно много приглашений прислать представителей в разные рабочие группы. Так, представители WWF и Гринпис были включены в состав комиссии МПР России по проверке управления лесным фондом. Поначалу мы восприняли это как адекватную оценку нашей деятельности, потому что последние годы особенно много занимались именно незаконным лесопользованием и экспортом древесины. Когда же наши представители приехали туда, где работала комиссия, их все три дня не пускали на заседания. Зачем же нужно было приглашать? Поставить "птичку", что общественность приняла участие в этой проверке (что и было "отпиарено" пресс-службой МПР России 27 апреля)? Все это повод задуматься об уровне управленческого непрофессионализма в МПР.

Думаю, сегодня экологические организации должны не зацикливаться на государстве, которое, увы, ничего не хочет и мало что может, а переносить тяжесть работы на формирование экологически ответственного бизнеса и потребителя внутри страны. Кстати, иной раз легче договориться о соответствующих требованиям экологов правилах игры, например, с крупным лесным бизнесом, ориентированным на долгосрочную перспективу и работу на европейских рынках, чем со слабым, непрофессиональным и коррумпированным государственным аппаратом.

Мы много критиковали команду Г. Грефа по поводу правительственной программы и роли в ней экологии, однако там есть пункты, с которыми можно и нужно согласиться. Не случайно во время подготовки Гражданского форума для диалога мы выбрали не МПР, который в данный момент не компетентен эффективно обсуждать какие-либо стратегические вопросы, а именно Минэкономразвития. Однако у ответственных сотрудников этого ведомства миллион других проблем. Они не могут тащить все вопросы, которые объективно должен был бы решать упраздненный Госкомэкологии и, к сожалению, не решает МПР. Госкомэкологии не стало, но проблемы не исчезли, а просто легли на других. В результате страдает не только экология. Стратегически страна еще больше отстает в экономическом развитии, а необходимые структурные преобразования и реформы еще больше затормаживаются их противниками, использующими и тот факт, что власть не хочет слышать миллионы озабоченных состоянием окружающей среды граждан.

Лес - не наше богатство?

Владимир Поляков, заместитель председателя профсоюза работников лесных отраслей РФ

Четверть территории России покрыта лесами, однако вот уже два года, как этим богатством, по сути, никто не управляет.

Упразднение Рослесхоза и передача полномочий МПР привели к тому, что обширная сфера потеряла всякую самостоятельность — и административную, и финансовую.

Результат известен: при принятии бюджета-2002 перевернулась пирамида финансирования. То есть если раньше 60-65 процентов того, что лесхозы зарабатывали, оставалось на местах и использовалось (в соответствии с Лесным кодексом) для ведения лесного хозяйства, теперь уходит наверх, в "обезличку". В этом году приостановлено действие частей 1 и 4 статьи 106 Лесного кодекса РФ. Платежи за пользование лесным фондом, ранее поступавшие на счета лесхозов, стали зачисляться в федеральный бюджет. При этом не прописан механизм их возврата в лесхозы. Система финансирования лесного хозяйства развалена. Из запланированных на 2002 год 132,2 млн руб. согласовано из федерального бюджета только 25,3 млн рублей.

В итоге стала задерживаться зарплата, нарастают долги коммунальщикам, не на что покупать горюче-смазочные материалы, охранять лес, проводить посадки. На 60 процентов сокращается служба охраны лесов от пожаров. Фактически лесное хозяйство встало.

Более того, после многочисленных кадровых перетрясок в МПР лесом занимаются неспециалисты. Адекватное, квалифицированное руководство из центра отсутствует. На местах управление тоже пострадало. Лесники, которые пекутся о государственных интересах, стали неугодными. Например, выступившие недавно за усиление роли государства в охране лесов и за выход из МПР председатели Брянского и Вологодского комитетов природных ресурсов (Иван Булатный и Николай Неволин) лишились должностей.

Перспективы в общем-то ясны: не станет специалистов — возникнут массовые нарушения ведения лесного хозяйства. Экологические последствия этого, думаю, очевидны всякому нормальному человеку. Что же касается экономики, то терять она будет в геометрической прогрессии. Сегодня в стране 13 тысяч лесоэкспортеров, которые торгуют древесиной на зарубежном рынке, — разве такое мыслимо? Какой контроль может быть? Какая единая ценовая политика? Потащил каждый свое бревно, вот и вся политика. Россия в прошлом году получила 4,5 миллиарда долларов от лесного экспорта, но можно получать на порядок больше. Правда, при нынешней системе управления лесным сектором об этом остается только мечтать.

Загрязнитель больше не платит?

Даниль Хуснутдинов, вице-президент Национальной ассоциации экологических фондов

В странах, где нормальный бюджет, на экологию дают столько, сколько нужно. В среднем страны с развитой экономикой тратят на охрану природы до 6 процентов расходной части бюджета.

У нас это всегда была бесконечно малая величина, не более 0,5 процента! Экологические фонды (по статусу — государственные бюджетные) возникли в 1992 году как параллельные источники финансирования для решения экологических проблем. Их бюджет складывался из платежей за загрязнение окружающей среды. Действовал принцип, принятый всюду в мире, — загрязнитель платит. Суммы крупными не назовешь, но плативших было много: за несколько лет хозяйственников приучили не увиливать.

Благодаря экологическим фондам удавалось хотя бы в какой-то степени возместить ущерб природе. К сожалению, в 2001 году начался долгий и болезненный процесс ликвидации Федерального экологического фонда, и сразу — на местах чутко уловили команду! — посыпалась система региональных фондов.

На год раньше появился налог на вмененный доход. В этот единый налог среди прочего забыли включить платежи за загрязнение. Чтобы стало ясно, к чему это ведет, скажу, что теперь все АЗС России перестали платить за то, что они сливают. Малые предприятия из системы выпали, потеряли мы плательщиков. Конечно, там были небольшие деньги, но живые. Это как торговля спичками — мало, но платят все. Надо заметить, что профильный комитет Госдумы тут же подготовил поправки к закону, но они так и лежат без движения в бюджетном комитете.

Но это еще не все. Сейчас идет налоговая реформа. И экологические платежи между делом загоняются в прокрустово ложе налогов. Это беда, потому что между налогом и целевым платежом разница принципиальная. Налог государство соберет и пустит (согласно Налоговому кодексу) обезличенно на первоочередные бюджетные нужды. Тогда как платежи, помимо фискальной, выполняли еще и регулирующую, стимулирующую функцию. Судите сами: раньше предприятия могли за счет отчислений в фонд и собственных средств провести, например, модернизацию очистных сооружений. А теперь это невыгодно, потому что налог уйдет в бюджет, а собственные расходы предприятий не будут учитываться для целей налогообложения, то есть на это еще и налог придется платить!

Сегодня, реформируя экономический механизм природопользования по своему усмотрению, Минфин явочным порядком взял на себя в значительной степени формирование государственной экологической политики, поневоле делая это по остаточному принципу — законы жанра требуют! Правда, теперь это называется сокращением бюджетных расходов.

Надо заметить, что по развитию экономических механизмов Россия зачастую была первой среди стран СНГ. Ведь прямое финансирование — это не единственный путь, инструментов для охраны окружающей среды много: льготные кредиты, привлечение инвестиций, страхование и т.д. Это то, что называется рынком. С этим мы закончили. Теперь попросил у дяденьки-депутата в бюджете — сколько он счел нужным, столько и дал. А Минфин может и не дать, у него много других задач. Боюсь, мы оказались в стороне от рыночных механизмов финансирования природоохранной сферы.

Ревизор как персона нон-грата

Владимир Захаров, директор Центра экологической политики России, член-корреспондент РАН, завлаб Института биологии развития РАН

Боюсь, никого не удивлю, если скажу, что ослабление государственного контроля в сфере охраны природы способствует безудержному использованию природных ресурсов.

Экспертиза тоже мешала, говорили, что это помеха экономическому развитию страны. По этой причине понадобилось упразднить два основных структурных направления деятельности в области экологии. Цель была поставлена, и контроль развалили практически до основания. Сегодня районное звено, которое прежде исполняло контрольные функции, практически отсутствует. Что могут те несколько человек, которые остались в столице субъекта Федерации? Для ответа на этот вопрос достаточно взять среднее количество предприятий и посчитать, какая нагрузка ложится на каждого инспектора. В результате государство просто не знает, что происходит в регионах. Предприятия фактически выпадают из системы контроля, статистика по выбросам загрязняющих веществ идет от самих загрязнителей, в точности ее можно сомневаться. Однако несомненно (это следует из данных Госкомстата), что токсичных отходов и выбросов стало больше. Поскольку это именно то, что в наибольшей степени может регулироваться без изменения технологий, рост цифр свидетельствует об отсутствии контроля. В условиях роста производства и интенсивного

использования природных ресурсов роль экологического контроля возрастает. Его отсутствие экономически невыгодно, так как потом на устранение негативных последствий для природы придется потратить большие средства.

Сегодня департамент, ведающий вопросами экспертизы и контроля, восстановлен, но экспертные заключения отныне полагается подписывать не министру, а его заму. До мая 2000 года в центральном аппарате Госкомэкологии работало 30 экспертов. (В аналогичной структуре Голландии — 33 человека. — Ред.). Ныне осталось 15. Нагрузка на каждого предельная. На местах прежде было полторы тысячи экспертов, сегодня — 450.

Затянувшаяся реорганизация приводит к тому, что из МПР увольняются профессионалы, которых охотно берут в приличные фирмы. Многие из них пополняют ряды общественных организаций. Вряд ли они прогадывают, зато теряет система. Предыдущий глава МПР Борис Яцкевич раздавал полномочия в регионы, нынешний глава ведомства Виталий Артюхов, напротив, намерен все централизовать. На местах в панике: как это можно сделать, если осталась одна десятая часть работников? При установке поднимать все на федеральный уровень количество представляемых на экспертизу проектов стало расти, немало проектов связано с транснациональными интересами — Cахалин, Каспий, Дальний Восток. Следовательно, экспертизу надо усиливать, кроме того, должен быть контроль, чтобы проверять соответствие заявленного и реального. К сожалению, здесь мы весьма отличаемся от Запада, где есть сильное гражданское общество, а также очень зарегулированные вещи в виде норм и регламентов — если предприятие в них не укладывается, оно просто закрывается.

Экспертиза — это способ заставить инвестора играть по правилам, установленным государством. Можно привести немало примеров, когда экспертиза либо полностью заворачивала опасный проект (высокоскоростная магистраль Санкт-Петербург-Москва), либо вынуждала довести его до ума (Северная ТЭЦ, Каспийский трубопроводный консорциум Тенгиз-Новороссийск). В конце концов, это в интересах самих компаний, потому что серьезный бизнес не может базироваться на сиюминутной выгоде. Правда, сегодня этот принцип реализовывать тяжеловато.

Природа на заднем плане

Александр Арбатов, доктор экономических наук, заместитель председателя Совета по изучению производительных сил

Верным ли шагом было упразднение специальной структуры, главная задача которой состояла в охране природы? С позиций общих принципов управления я не стал бы оценивать этот шаг позитивно.

Ведь если рассуждать в старых инерционных понятиях управления, можно сказать, что наибольшим авторитетом в Министерстве природных ресурсов пользуются отрасли, которые оперируют большими материальными средствами, и потому вряд ли природе уделяется большое внимание. В МПР на первых ролях недропользование, геологоразведочные работы, а охрана среды где-то на заднем плане.

В охране природы можно идти двумя путями. Первый — наладить хороший экономический механизм, куда органично встраивается природопользование, обеспеченное законодательно, и тогда экологические вопросы во многом будут решаться сами собой. То есть машина будет крутиться, как это происходит в развитых западных государствах, хотя и там не обходится без сбоев. Второй путь — создать свое министерство, свой аппарат под каждую проблему.

Наше государство пошло по третьему пути. Так экология оказалась под крылом Министерства природных ресурсов. Однако у МПР и его подразделений, ведающих экологией, нет тех возможностей проводить экологическую политику, какие были бы желательны для устойчивого развития. За бортом остается много нерешенных проблем, например, таких важных, как обращение с отходами.

Мне кажется, что у экологии должна быть особая роль, поскольку она в равной степени относится как к отраслям, которые курирует МПР, так и ко всем другим действующим отраслям. Но вот что тревожит: высшие государственные чиновники постоянно твердят о том, что надо сокращать число министерств. Слухи о слиянии Минэнерго, Минатома и Минприроды ходят давно. И если это действительно произойдет, то экологическому блоку проявить себя будет еще труднее.

«Время МН»

17 мая, 2002 г.