• A
  • A
  • A
  • АБB
  • АБB
  • АБB
  • А
  • А
  • А
  • А
  • А
Обычная версия сайта
vision

Главное о России. Право и госуправление

Самые интересные исследования по версии Бориса Грозовского

Журналист Борис Грозовский специально для IQ составил список наиболее значимых исследований о России за 2015-2017 гг. Первая часть была посвящена политологии, вторая – социологии, третья – экономике. В новом выпуске мы рассказываем о главных работах в области права и госуправления.

Реформировать суд

Тимур Бочаров, Вадим Волков, Арина Дмитриева, Кирилл Титаев, Ирина Четверикова, Мария Шклярук (Европейский университет СПб, Институт проблем правоприменения).  

Диагностика работы судебной системы в сфере уголовного судопроизводства и предложения по ее реформированию. Часть I https://komitetgi.ru/analytics/2790/; часть II https://komitetgi.ru/analytics/2819/ 

Доклад анализирует проблемы судебной системы и предлагает пути ее реформирования. Основные вопросы:
 обвинительный уклон, доминирование позиции следствия и гособвинения в суде (доля оправданных по делам публичного обвинения – 0,2%, по всем уголовным делам – 2%);
 влияние председателей судов и организационная зависимость судей;
 ухудшение качества кадрового отбора в судейском корпусе, непрозрачные процедуры назначения судей;
 неопределенность оснований для дисциплинарной ответственности судей;
 высокая нагрузка на них, включая бюрократическую (следствие этого – принятие решений «по шаблону» и выхолащивание сути правосудия).

До суда доходят в основном дела, где следствие рассчитывает на успех (что важно для отчетных показателей следствия). Система уголовного преследования стремится любой ценой не доводить до суда дела, которые могут закончиться оправданием. Защита почти лишена возможности отстаивать интересы подозреваемого на следствии и в суде. Судебный контроль на досудебной стадии отсутствует, а система обжалования мотивирует судей выносить обвинительные приговоры. Несмотря на современные технические возможности, судебная система  не характеризуется открытостью. Предложенные на основании этой диагностики меры были «проверены» в ходе экспертного опроса и получили поддержку специалистов.

Как показано в работе Максима Никонова (адвокат) и Ольги Шепелевой (ЦСР) «Развитие системы уголовного правосудия: векторы, меры реформирования, основные игроки», за последние пару лет внесено 140 поправок, направленных на изменение уголовного права. Из них 88% предполагают ужесточение наказаний. Законопроектная деятельность в системе уголовного правосудия непоследовательна – предлагаются точечные, изолированные и противоречащие друг другу изменения. Принятые законопроекты в сфере уголовного права ужесточают уголовную ответственность, а в сфере регулирования уголовного процесса – смягчают его, хотя бы формально расширяя права подозреваемых.

Итоги уголовной либерализации

Ирина Четверикова (Европейский университет СПб, Институт проблем правоприменения) 
Уроки либерализации: отправление правосудия по уголовным делам в экономической сфере в 2009-2013 гг.

В 2009-2012 годах в целях снижения уголовного давления на бизнес законодательство было либерализовано. Однако смягчены были не наказания за экономические преступления, а наказания именно для предпринимателей. Была усложнена процедура заключения их под стражу; возникла возможность замены заключения финансовыми санкциями и т. д. Достигли ли послабления своей цели? Особого правового режима для предпринимателей создано не было. Наблюдалось смягчение применения уголовной репрессии по всем уголовным делам за экономические и имущественные преступления, количество осужденных за 2009-2013 гг. снизилось с пяти до трех тысяч человек. Оправдательных приговоров по-прежнему всего 1%. Но доля предпринимателей по этим делам не изменилась.

До 2009 года бизнесменов наказывали строже, чем остальных (медианный срок заключения -- 4 года против 2,5), теперь же разница сократилась вдвое. Наиболее распространенным составом среди экономических дел стали мошеннические. Приговоры по ним стали мягче – снизилось применение реальных сроков. Значительно выросла доля тяжких составов экономических преступлений. В целом перекраивание Уголовного кодекса под определенную задачу не приводит к позитивным результатам. Выделение особого правового режима именно для предпринимателей (наделение их привилегиями) не согласуется с направленностью УК. Значимых изменений в признании предпринимателей виновными не произошло.

Народная милиция

Екатерина Ходжаева (Европейский университет СПб, Институт проблем правоприменения) 
Локальные инициативы охраны общественного порядка в России: от народных дружин
до муниципальной милиции

В ситуации нехватки низового состава (участковые, патрульные) полиция стала сокращать свои полномочия, отказываясь от охраны порядка на местах. Регионы и муниципалитеты стали создавать структуры, участвующие в охране общественного порядка («парамилиции»). Исследование дает обзор этих инициатив, анализирует проблемы, возникшие в 22 региональных кейсах. Интерес региональных властей к созданию парамилиций во многом связан с контролем за соблюдением законодательства – сбором штрафов. Парамилиции нередко подчинены органам внутренних дел. Парамилицейские структуры часто испытывают кризис легитимности. Поэтому активизм добровольных народных дружин успешнее всего там, где налажены наиболее кооперативные отношения между органами внутренних дел и региональными администрациями. Почти везде присутствует риск бюрократизации, перехода к палочной системе, имитации деятельности и т. д.

Властные отношения в нормах частного права

Александр Кондаков (ЦНСИ)
Неудобное законодательство: почему Гражданский кодекс России мешает иностранному бизнесу

Гражданский кодекс регулирует отношения между частными агентами. Но в него «зашиты» нормы, через которые госаппарат подчиняет себе отношения между частными лицами. В результате ГК служит не для защиты частной собственности от вмешательства государства, а для защиты государства от ограничения его компетенций по поводу частной собственности. К примеру, в некоторых штатах США продажа автомобиля предполагает волеизъявление двух сторон сделки, обмен автомобиля на деньги в соответствии с договорённостью, выраженной в устной или письменной форме, и простую регистрацию купленного. В России эта сделка обязательно предполагает письменный договор, регистрацию прав собственности в госорганах, открытие депозита в банке и выполнение прочих бюрократических требований. Свобода договора определяется конфигурацией властных отношений. Это наследие советской власти, которой был присущ скепсис по отношению к частным интересам и свободам, он проявляется и в нормах права, описывающих капиталистические отношения. Российское гражданское право зависит от государства, ГК предоставляет госбюрократии исключительные права при манипуляциях с частной собственностью. Через какие нормы это происходит, в статье показано на основе интервью с юристами и топ-менеджерами иностранных компаний.

Теневые бюджетники

Татьяна Журавлева (РАНХиГС)
Социальные льготы, гарантии занятости и коррупция: что «штрафует» бюджетников

Чем объясняются более высокие зарплаты в частном секторе по сравнению с бюджетным? При прочих равных бюджетники в 1994-2014 гг. зарабатывали на 25-40% меньше, чем их коллеги в частном секторе. Наблюдаемый разрыв между секторами может отражать либо неучтенные индивидуальные характеристики работников, либо неучтенную разницу рабочих мест (социальные льготы и гарантии занятости в бюджетном секторе, престиж профессии), либо экономические, административные и психологические барьеры между секторами, которые не позволяют зарплатам уравниваться. В работе тестируются все эти возможности:

1) Условия труда: в бюджетном секторе короче рабочая неделя (на 4-6 часов), длиннее отпуск. Там выше доля работы, дающей право на досрочную пенсию (часть работников в армии, МВД, госбезопасности, медицине и образовании). Этот фактор (в частном секторе больше зарабатывают потому, что больше работают) объясняет 9-16% разрыва в зарплатах;

2) Социальные льготы (оплата отпусков, бесплатное лечение, льготное питание). Этот фактор объясняет примерно половину разрыва в зарплатах;

3) Не выявлено существенных различий между секторами в плане гарантий занятости – этот фактор не вносит вклад в объяснение зарплатного разрыва. Это же касается и возможности для бюджетников иметь кроме основной работы дополнительную занятость.

Более низкий уровень доходов в бюджетном секторе должен сопровождаться более низким уровнем потребления. Но при прочих равных бюджетные домохозяйства потребляют не меньше, а больше. В наличии сбережений между семьями, где члены работают в частном секторе и в бюджетном, разницы нет. Отсюда вытекает, что более высокий уровень потребления бюджетным домохозяйствам обеспечивают скрытые доходы, включая взятки.

Поручения против стратегий

Михаил Дмитриев (РАНХиГС), Лада Фондукова («Новый экономический рост»), Кирилл Янков (РАНХиГС) Оптимизация административных процессов в системе госуправления: предварительные результаты эмпирического анализа

Российская система управления выстроена по функциональному принципу, поэтому основное место в ее работе занимают регламенты, инструкции и текущие поручения, генерируемые в рамках вертикальной системы отношений. В функциональном формате организовано до 80% внутрибюрократических взаимодействий. Это не позволяет идентифицировать цели и результаты деятельности, полномочия бюрократов широки, а ответственность размыта (поскольку привязана не к достижению результата, а к исполнению функций). Функциональная деятельность плохо структурируется и не поддается алгоритмизации. В процессно-проектном формате, лучше ориентированном на результат, российские чиновники почти не работают.

Высший уровень управления увязает в оперативных вопросах и межведомственных дискуссиях; разделенность ведомств разрывает и целостные программы на части (и тем самым их обессмысливает). На практике текущие поручения (на них тратится большая часть рабочего времени чиновника) имеют приоритет над программными документами и часто им противоречат. В отличие от контроля за выполнением поручений, контроль реализации программных документов формален. Даже когда проектная работа ведется, она в основном концентрируется внутри одного подразделения госоргана. В результате программные документы отрываются от реальности, доверие к ним снижается, стимулируются новые вмешательства ad hoc — возникает порочный круг эскалации текущих поручений. Рассмотрение нескольких кейсов показывает, что возможность повышения результативности и эффективности бюрократической системы гигантская. IQ

 


 

Борис Грозовский

Экономический и политический обозреватель, писал для Ведомостей, Forbes, Republic и других изданий, постоянный автор IQ