Государство в экономике

Развитие отечественной экономики сдерживают низкая конкурентоспособность ее отраслей и структура, неадекватная международным трендам. Если это не изменить, среднегодовые темпы роста ВВП вряд ли превысят 1,8% при мировом показателе 3,5%.

Обеспечить прорыв способно государственное регулирование рынка. О том, каким оно должно быть и что есть на самом деле, — в аналитическом докладе* НИУ ВШЭ.

Большие проблемы малой динамики

Доклад посвящен структурной политике (СП). Именно этим термином обозначают действия государства по улучшению бизнес-среды и структуры экономики. В мире еще лет 20 назад отношение к госвмешательству в рыночные процессы было прохладным, сейчас оно пересматривается. Развитые страны с помощью такой политики пытаются активизировать экономическую динамику после кризисов, развивающиеся (Азия, Латинская Америка) — преодолеть ловушку средних доходов, страны Персидского залива — диверсифицировать свои экономики, африканские — избавиться от бедности.

Чем структурная политика принципиально отличается от командно-административного регулирования?

Юрий Симачев, директор по экономической политике НИУ ВШЭ, один из авторов доклада «Структурные изменения в российской экономике и структурная политика»:

— В принципе, в структурной политике могут быть отдельные компоненты командно-административного регулирования, однако ее современное выражение носит не столько государственный, сколько национальный характер, в ее реализацию вовлечены различные группы интересов. Она в существенно большей степени ориентирована на стимулирование перелива капитала, инициирование некоторых стартовых изменений и содействие преодолению отдельных институциональных ловушек, задействование демонстрационных и поведенческих эффектов, применение элементов «мягкой силы». Это позволяет привлечь внимание частных инвесторов, расширить пространство для инициативы, обеспечить гибкость реагирования в условиях высокой неопределенности.

В России запрос на активную СП вызван необходимостью решить ряд проблем, в числе которых называются:

неконкурентоспособная по современным меркам отраслевая «архитектура» экономики, плохое встраивание в систему мирохозяйственных связей;

низкие темпы роста (в 1999–2008 гг. среднегодовой темп ВВП составлял 6,9%, в 2009–2017 гг. – 0,7%);

зависимость от мировых цен на углеводороды;

ограниченное развитие малого/среднего бизнеса и быстрорастущих компаний;

низкая капитализация научного и образовательного потенциала;

недостаточная ориентированность экономики на социальные нужды и потребности человека.

С 1991 года (после распада СССР) экономика РФ пережила три стадии перехода от плановой к рыночной: от резкого ухудшения к подъему и замедлению роста.

Экономика России: от плана к рынку

Три основные стадии перехода:

I. Ухудшение (1991–1998 гг.)

Снижение производства и благосостояния, исключительно высокие темпы инфляции. К началу 1997 г. сокращение ВВП по отношению к уровню 1990 г. составило 40% (8,2% в среднем за год), а потребительские цены по отношению к концу 1990-го выросли в 5,7 тыс. раз.

II. Улучшение, или межкризисное десятилетие (осень 1998 – осень 2008 гг.)

ВВП увеличился вдвое, а потребительские цены — в 4,3 раза (на 15,7% в среднем за год). Высокие темпы экономического подъема (в среднем 7,2% за год), но в основном — на фоне глубокого предшествующего спада. В первые годы десятилетия динамика значительно ускорилась благодаря посткризисному (после 1998 г.) восстановлению. В последние высокий рост экономики поддерживался растущими мировыми ценами на нефть.

III. Затухание (2010-е годы)

Темпы экономического роста и инфляции постепенно тормозились, приближаясь к значениям, типичным для стабильной (непереходной) экономики. С 2008 к 2014 году (последнему, когда наблюдался рост до начала текущего кризиса) ВВП увеличился лишь на 6% (в среднем 1% в год), потребительские цены — на 59% (8% в год).

Источник: аналитический доклад НИУ ВШЭ «Структурные изменения в российской экономике и структурная политика»

Масштаб экономики в целом за 30 лет увеличился незначительно (с 1990 до 2014 год ВВП вырос всего на 19%), но при этом существенно изменилась ее структура, причем не в русле международных тенденций.

Современные мировые драйверы — обрабатывающая промышленность и сектор услуг. Первая сохраняет свое значение, второй — наращивает (увеличение доли в ВВП). В России же ситуация следующая:

гипертрофированный сырьевой сегмент: основной вклад в экономическое развитие по-прежнему вносит добывающая промышленность;

низкая доля в ВВП финансового, гостинично-ресторанного, туристического бизнеса и секторов, обеспечивающих развитие человеческого капитала (образование, здравоохранение);

постепенный рост отрасли «Информатизация и связь», но при этом – углубляющееся отставание от развитых стран и стран с сопоставимым уровнем доходов: в 2005–2015 гг. доля отрасли в ВВП РФ прибавила 0,6 п.п., в то время как в Великобритании, Германии, США – 1 п.п. и более.

Доля некоторых видов деятельности в ВВП России (постоянные цены 2016 г.) и зарубежных стран (постоянные цены 2015 г.) в 2015 г., %

От холдингов к контрсанкциям

Основные инструменты российской структурной политики формировались с 1990-х годов. К настоящему времени в арсенале государства едва ли не все, применяемое в мировой практике:

федеральные целевые программы;
государственные холдинги и корпорации;
институты развития, инновационные центры;
программы развития вузов;
технопарки и промышленные центры;
национальные исследовательские центры;
субсидирование отдельных статей расходов компаний;

территориальные кластеры;

докапитализация и программы инновационного развития госкомпаний и госкорпораций;

особые экономические зоны;

государственные научные фонды;

импортозамещение;

контрсанкции;

государственные кредиты и займы;

налоговые льготы для отечественных производителей.

В начале 2000-х этот инструментарий был задействован в разных отраслях. Информатизировать госуправление пытались с помощью федеральной программы "Электронная Россия". Развивать автомобилестроение — через таможенно-тарифное регулирование, госзакупки, финансовую помощь отдельным компаниям. Системообразующие организации поддерживались кредитами, субсидиями, госгарантиями. Фармацевтическая промышленность – регулированием цен, реконструкцией и техперевооружением производств.

В последние годы особые акценты — на науке, образовании, технологиях, позиционировании во внешней торговле, замещении импорта:

до 2035 года рассчитана Национальная технологическая инициатива – программа по формированию принципиально новых рынков и развитию передовых технологий (беспилотные авто, интеллектуальные транспортные системы, возобновляемая энергетика, криптовалюты, персональные системы безопасности и проч.);

поддержку несырьевого экспорта осуществляет Российский экспортный центр. Среди его целей к 2019 году: узнаваемость покупателями за рубежом более 90 видов продукции из России, объем поддержанного экспорта — свыше $34 млрд (около 20% от общего объема несырьевого экспорта РФ);

в 2015 году в ответ на антироссийские санкции Минпромторг утвердил планы мероприятий по импортозамещению в ряде отраслей промышленности, по сути — перечни импортируемых продуктов и технологий, которые необходимо заменить отечественными аналогами;

для модернизации обрабатывающей промышленности и обеспечения импортозамещения создан Фонд развития промышленности, предоставляющий займы предприятиям на льготных условиях. По данным на 2018 год, профинансировано 249 проектов из 56 регионов на общую сумму свыше 58 млрд рублей;

на обеспечение лидерства по отдельным научно-технологическим направлениям в рамках как традиционных, так и новых рынков, направлена Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации;

финансовой и оргпомощью научным исследованиям занимается Российский научный фонд. В 2017 году им профинансировано около 3 тысяч проектов и программ на сумму 18,5 млрд рублей;

в 2017 году утверждена программа «Цифровая экономика Российской Федерации »;

с 2013-го идет работа по Проекту «5-100», направленному на поддержку ведущих университетов (21 вуз-участник) и улучшение позиций РФ на глобальном рынке образовательных услуг.

Слово без дела

Однако количество не всегда перерастает в качество. Практика показывает, что благие намерения государства часто не достигают поставленных целей.

К примеру, эффективность половины госпрограмм (18 из 37), в 2016 году была оценена Минэкономразвития как низкая и ниже среднего. Так, по 17 программам направления «Инновационное развитие и модернизация экономики» к выполнению предусматривалось более 1 180 показателей, а достичь удалось лишь 600 (53,5%). По 12 программам направления «Новое качество жизни» (поддержка здравоохранения, образования, занятости и проч.) так же немногим больше половины: 407 из 750.

По данным Счетной палаты, в 2016-м в 12,5 раз выросло использование бюджетных средств без достижения социально-экономического результата. Не идеально выглядит итог того же года для Федеральной адресной инвестиционной программы (строительство, реставрация, техперевооружение промышленных объектов в регионах): из 443 запланированных объектов завершено 244.

Неутешительные выводы сделаны по программе «Электронная Россия» (2002–2010 гг.): онлайн-документооборот и интернет-коммуникации между чиновниками и гражданами в полной мере не заработали; вместо планируемых 77 млрд рублей на программу потрачено около 21 миллиарда; Генпрокуратурой выявлен факт хищения бюджетных средств на 300 млн рублей.

По словам авторов доклада, неоднозначны результаты двух крупных примеров СП – политики по развитию автомобилестроения (меры с 2005 года) и наноиндустрии (с 2009). С одной стороны, отдельные достаточно весомые успехи: приход в Россию нескольких ведущих мировых автопроизводителей, открытие новых производств, рост исследовательской активности. С другой — совокупность итогов, оказавшихся «весьма скромными»: нет значимого прогресса в развитии конструкторских компетенций, сохраняются неэффективные предприятия и дефицит новых перспективных проектов.

Эффективность политики импортозамщения вызывает сомнение. Так ли это? С чем действительно не удалось справиться с 2015 года?

— С одной стороны, меры по импортозамещению, предпринятые в последние годы, – более разумные по сравнению с аналогичными мерами предшествующих периодов. Можно отметить результативную работу Фонда развития промышленности, причем в части модернизации не только крупных, но и средних компаний. Наряду с этим, сохраняется фронтальный подход к импортозамещению, но важнее выделить узкие места, определить критически важные «сквозные» технологии. Необходимо также учитывать, что чрезмерный акцент на импортозамещении ухудшает, прежде всего, позиции сильных высокотехнологичных российских компаний, экспортеров, поэтому подходы к испортозамещению должны быть более избирательными и упреждающими.

Иллюзия контроля

Эффективность структурной политики, по мнению экспертов, снижают непоследовательность государства, его опора на традиционные механизмы и недостаточная мотивация к партнерству с бизнесом.

В периоды экономических кризисов государство проявляло креативность в формировании СП. Но как только трудности отступали, происходил возврат к привычным факторам роста.

Традиционные механизмы – это использование бюджетного финансирования и концентрация структурной политики на определенных отраслях, поскольку она в большей степени проводится министерствами и ведомствами.

Ведомственная принадлежность сужает разнообразие инструментов — применяются только те, что есть в распоряжении соответствующих органов. А ограниченный круг бенефициаров СП не стимулирует распространение передовых трендов: основное внимание уделяется крупным компаниям с госучастием, многие из которых консервативны и плохо воспринимают новые технологии.

Не добавляют результативности стремление все спланировать, больший акцент на процессе, а не на итогах, множественность пилотов без выводов, а также заметно укрепившиеся позиции государства в экономике. Последнее делает структурную политику оперативнее, позволяет запускать изменения в ручном режиме и вместе с тем порождает иллюзию контроля над ситуацией, не мотивирует к активному партнерству с бизнесом и регионами.

Чем российская структурная политика принципиально отличается от СП в развитых странах? Каким образом на ней сказывается советское прошлое (плановая экономика, командно-административное управление)?

— Структурная политика в России отличается своей «вертикальностью», склонностью к определению отраслевых приоритетов и применению прямых инструментов воздействия со стороны государства, например, через компании госсектора, использованию всевозможных субсидий. Российская структурная политика избыточно дробная, «нарезанная» по компетенциям и инструментам отдельных министерств. В ней, несмотря на наличие множества практик, гораздо хуже реализуются функции обучения и позитивного отбора лучших инструментов и команд.

Советский опыт сказывается в надежде повторить те подходы, которые иногда весьма результативно применялись. Например, в части планирования развития и регулирования экономики. Однако при этом не учитывается, что и экономика уже другая, и от наличия множества стратегий развития по различным направлениям само по себе развитие отнюдь не становится более стратегичным, и технических компетенций в министерствах и ведомствах стало заметно меньше. А значит принимать прямые решения приходится в условиях высоких рисков теневого лоббирования. Система государственного управления теперь работает иначе, и от формального создания «надстройки» по промышленной политике трудно ожидать значимых позитивных результатов. Наконец, мы все (или почти все) еще остаемся в магии воспоминаний о передовых секторах прошлого – космонавтике, авиастроении и т.п. Поэтому и приоритеты у нас в основном воспроизводящие прежние представления о том, как должна быть устроена экономика страны. Но мир изменился, нужно учитывать, что движущей силой экономического роста становятся другие сектора (при этом, конечно, речь не идет о том, чтобы «позабыть» про традиционные сектора инвестиционного характера).

Ставка на многомерность

Успех структурной политики зависит от ряда факторов. По выводам доклада, она нуждается в командной работе при запуске различных инициатив, независимой оценке результатов, внешнем мониторинге и адекватной экономической статистике.

Вариант командной работы — создание объединяющей «надстройки» над министерствами и ведомствами для координации их действий. Для оценки итогов актуально появление «специальной организации, близкой по форме и принципам деятельности к Агентству стратегических инициатив». Для мониторинга — привлечение экспертов, взаимодействие со стейкхолдерами, доступность данных.

Качество существующих статистических методов поставлено под вопрос технологическим прогрессом. Они работают при оценке показателей массового производства традиционных продуктов (угля, стали, нефти, газа, автомобилей и т.п.), но не вполне пригодны для измерения новой экономики (высокотехнологичных товаров и услуг), которая серьезно влияет на производство и потребление.

Немаловажное значение имеет выбор самой модели СП. Расчет на ограниченный круг отраслей себя не оправдывает, считают исследователи, рациональнее политика с охватом различных направлений.

Сегодня актуальны:

Диверсификация экспорта. Структура отечественного экспорта плохо вписывается в структуру мирового спроса. Российский сырьевой экспорт традиционно основан на поставках невозобновляемых ресурсов, в то время как в мире наиболее успешен экспорт возобновляемого сырья (органические отходы промышленности, сельского и лесного хозяйства, растительная биомасса). На международном рынке топлива Россия занимает около 10%, ее доля в поставках высокотехнологичной продукции — менее 1%, в том числе услуг, связанных с перспективной электронной коммерцией — 0,87%.

Восстановление положительной динамики доходов и потребительского спроса. Необходимо менять приоритеты расходования бюджета в пользу социального развития; снижать риски ведения бизнеса; поддерживать успешные предприятия с современными потребительскими стандартами.

Улучшение делового климата для инновационных фирм. Российское государство проигрывает другим как администратор важных для бизнеса сервисов. Недостаточно благоприятная деловая среда побуждает молодые компании к переносу активности за границу, приводит к оттоку перспективных команд.

Работа с регионами. По оценкам НИУ ВШЭ, на территории 48 субъектов РФ действует 119 кластерных инициатив, 75% из них получают господдержку. Однако при ее распределении государство недостаточно учитывает объективную специализацию территорий. А в самих регионах стратегии развития нередко оторваны от глобальных трендов, фокусируются на модных или престижных тематиках.

Поддержка быстрорастущих компаний. В России нескольких тысяч фирм, которые растут быстрее экономики. Они сконцентрированы в секторах добычи и первичной переработки полезных ископаемых, сельского хозяйства, пищевой промышленности, интеллектуальных услуг (в том числе архитектуры и инженерных изысканий). Такие компании предлагается поощрять принципиально по-новому — за уже достигнутые результаты. Это может способствовать превращению их в крупных игроков-лидеров, формирующих погоду в отраслях.

* Аналитический доклад «Структурные изменения в российской экономике и структурная политика» под научным руководством Евгения Ясина подготовлен ведущими экспертами ряда научных подразделений НИУ ВШЭ – Института «Центр развития», Института торговой политики, Института статистических исследований и экономики знаний, Института менеджмента инноваций, Института анализа предприятий и рынков. Авторы доклада: Юрий Симачев, Наталья Акиндинова, Андрей Яковлев, Валерий Миронов, Александр Данильцев, Марина Глазатова, Владимир Бессонов, Константин Вишневский, Михаил Кузык, Евгений Куценко, Дан Медовников, Станислав Розмирович, Людмила Коновалова, Лев Фрейнкман, Эдуард Баранов, Елена Балашова, Светлана Мисихина, Николай Суворов, Алена Чепель, Андрей Чернявский,Юлия Туровец, Василий Абашкин, Денис Иванов, Евгений Погребряк, Анжела Назарова, Екатерина Исланкина.

Автор текста: Салтанова Светлана Васильевна, 24 июля, 2018 г.

Все материалы автора