Ледовый прорыв

В мае этого года стартует двухлетнее председательство России в Арктическом совете — ключевом межправительственном форуме арктических стран по сотрудничеству в регионе. Поэтому один из важнейших вопросов для России — развитие Арктики как региона-флагмана с инновационной ресурсной и природосберегающей экономикой, который станет также драйвером развития Урала, Сибири и Дальнего Востока. Международные приоритеты России в Арктике — мир и сотрудничество, а также укрепление статуса ведущей арктической державы, которая не только имеет эксклюзивные права в регионе, но и обладает особой ответственностью за сохранение экосистем региона. Как решить эти задачи, рассказали эксперты Высшей школы экономики в докладе* «Арктическая политика России: международный и национальный аспекты», подготовленном к XXII Апрельской международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества в ВШЭ.

Арктический «ледоход»

Роль Арктики в международных отношениях повышается. Главные преимущества региона — природные ресурсы и географическое положение: через Арктику пролегает самый короткий морской маршрут из Азии в Европу. Однако из-за сурового климата регион долго оставался на периферии развития мировой экономики. Сегодня, с ускорением изменения климата, Арктика освобождается ото льда, и её природные богатства и транспортные маршруты становятся доступнее. Одновременно регион оказывается площадкой нового столкновения стратегических интересов ведущих держав мира.

Арктика сегодня — крупнейшая лаборатория по изучению изменения климата — в том числе, его влияния на международные отношения и мировую экономику. В регион «перетекает» «большая политика», конфронтация США с Россией и Китаем. Это осложняет международное сотрудничество по развитию территории.

Экологические риски в Арктике также возрастают. В результате изменения климата протаивает вечная мерзлота — уменьшается её толщина и площадь, что снижает отражательную способность земной поверхности (прежде высокую за счёт льдов) и содействует дальнейшему «перегреву» Арктики — новым температурным рекордам. Этот процесс создает угрозы для местной инфраструктуры, повышает риск техногенных катастроф, усиливает береговую эрозию. Освобождение ото льда увеличивает уязвимость арктических экосистем.

По тонкому льду

С точки зрения международных отношений открытие Арктики ото льда ведёт, как минимум, к трём неблагоприятным для России последствиям.

Во-первых, в регион, ставший более доступным, стремятся неарктические страны, которые претендуют на участие не только в экономических и транспортных проектах, но и в управлении регионом. Всё чаще звучит требование отменить сложившуюся систему, при которой регион находится преимущественно «в ведении» арктических стран. Подобные претензии обостряют международную конкуренцию.

Вот лишь два примера активизации неарктических стран:

 Европейский Союз и отдельные европейские страны, в том числе Франция и Великобритания, выпустили в последние годы ряд документов, направленных на продвижение их интересов в Арктике. Франция периодически пытается получить статус арктической страны, апеллируя к правам на архипелаг Сан-Пьер и Микелон.

 В 2013 году Китай, Япония, Республика Корея, Индия и Сингапур вошли в состав наблюдателей Арктического совета (постоянными его членами остаются арктические государства — Россия, Канада, США, Норвегия, Исландия, Финляндия, Швеция и Дания). При этом из нерегиональных стран наиболее активен Китай, который старается расширить своё глобальное влияние через наращивание присутствия в Арктике и укрепление сотрудничества с северными странами. С принятием «Белой книги» в 2018 году КНР явно обозначила свои интересы в регионе.

Если Арктика станет «достоянием всего человечества» — регионом, в котором любая страна сможет делать всё, что захочет, то международная конкуренция в нём возрастет, как и абсолютно неминуемо — экологические риски. В первую очередь — для России.

Во-вторых, из-за таяния льда Арктика перестает играть роль естественного буфера между великими державами. Усиливается напряжённость в регионе, растёт его милитаризация. В 2019, 2020 и 2021 годах США опубликовали три военные арктические стратегии — Министерств обороны, военно-воздушных сил и сухопутных войск, в которых провозгласили Арктику одним из приоритетных регионов для усиления своего военного присутствия. В документах очевиден конфронтационный настрой США. По мнению Вашингтона, открытие Арктики ото льдов превращает её в «коридор соперничества великих держав», который предоставляет странам-противникам (то есть России и Китаю) быстрый доступ к американской территории.

Военная динамика в Арктике определяется и нюансами американо-китайских отношений. Китайский флот постепенно расширяет географические рамки своих действий и уже неоднократно посещал Северную Атлантику. Это создает опасность гонки вооружений и военных инцидентов, а также развития ситуации в регионе по модели Южно-Китайского моря. А именно, — регулярного присутствия в арктических морях военных кораблей, а в воздушном пространстве — авиации США и стран НАТО, а также Китая, под предлогом обеспечения свободы судоходства.    

Наконец, третье немаловажное последствие — сокращение льдов ставит вопрос о постепенном превращении части Северного Ледовитого океана из зоны эксклюзивного контроля арктических государств в обычные, «усреднённые» международные морские воды. Это влечёт за собой множество политических и экологических рисков.

«Таяние» режима судоходства

«Усреднение» акватории Арктики создаёт угрозу международно-правовому режиму судоходства в регионе, который предусмотрен статьей 234 («Покрытые льдом районы») Конвенции ООН по морскому праву 1982 года.

Статья 234 закрепляет исключительные права арктических стран. Она позволяет им осуществлять недискриминационный контроль за судоходством в покрытых льдом районах в пределах исключительной экономической зоны (200 морских миль) для защиты окружающей среды. В силу стратегического значения Арктики для страны, Москва рассматривает сохранение контроля над судоходством вдоль своих арктических территорий, включая Северный морской путь (СМП), как вопрос национальной безопасности.

Размывание текущего нормативно-правового режима в Арктике чревато ещё большим усилением военно-политической напряжённости. В США заявляют, что не признают претензий Москвы на право эксклюзивного контроля над собственной арктической акваторией, и намерены оспаривать их с помощью регулярного обозначения своего присутствия. 

Наблюдается парадокс: вместо укрепления сотрудничества по защите всё более уязвимых экосистем Арктики другие страны настаивают на её «обычности», хотя это прямо противоречит происходящим в регионе климатическим процессам.

Учитывая вышесказанное, одним из приоритетов России в Арктике является сохранение и укрепление международно-правового режима 234 статьи в силу продолжающегося таяния льдов и увеличения экологической хрупкости региона.

Сберечь Арктику

Фактически приверженность статье 234 требует сделать акцент в российской повестке дня для Арктики на вопросах экологии. В рамках Арктического совета, а затем и шире, России следует выдвинуть новое, более актуальное толкование этой статьи. Важно утвердить приоритет хрупкости арктических экосистем над критерием ледового покрытия и расширить международную ответственность арктических государств (в том числе по охране морской среды) в силу внешних условий — быстрого изменения климата в Арктике.

В акваториях Северного Ледовитого океана необходимо увеличить ответственность арктических государств за сбережение экосистем региона и адаптацию экономической активности к изменениям климата. Это будет невозможно сделать без сохранения их особых прав.

Очевидно, что лишь дееспособная ответственность сможет принести реальные результаты, а ею в регионе обладают только арктические государства. И в первую очередь — Российская Федерация. 

Флагман исследований Арктики

Консолидация арктических стран вокруг идеи повышенной экологической ответственности невозможна без реальных шагов по решению климатической проблемы. Для этого нужны серьёзные научные исследования об экологических изменениях в Арктике и масштабные усилия по улучшению в ней экологической обстановки.

Россия должна интенсивно развивать арктическую науку и укрепляться как один из лидеров природосбережения в регионе.

Нехватка собственных научных знаний об Арктике — по гляциологии, океанологии, климатологии, а также дефицит каналов получения первичных данных (в том числе, из-за слабости спутниковой группировки) снижают способность России научно-обоснованно аргументировать свою позицию на международной арене.

Адаптация к «перегреву»

На площадке Арктического совета имеет смысл создать новую рабочую группу — для принятия комплексных решений по адаптации к климатическим изменениям в Арктике. Отправной точкой её работы может стать организация «профильного» арктического межправительственного симпозиума, на котором будут обсуждаться разные вопросы: от изменения условий труда в Арктике до проблем модернизации логистической инфраструктуры.

Подход, сфокусированный на такой адаптации, больше соответствует российским интересам, чем самоограничение выбросов парниковых газов. Дело в том, что накопленный в Арктике объём выбросов парниковых газов уже сейчас делает многие климатические процессы в регионе необратимыми. Арктика «разогрета». И масштаб этих перемен делает вопросы адаптации в регионе приоритетными на долгие годы, даже при абсолютном выполнении обязательств по сокращению выбросов во всём мире.

Таким образом, продвижение климатической и экологической повестки в Арктике с упором на уязвимость экосистемы региона и активизацию сотрудничества арктических стран по её защите представляется важнейшим инструментом реализации национальных интересов России в Арктике. А основной площадкой для консолидации интересов государств региона остается Арктический совет.

Арктический совет: лёд тронется?

Традиционно круг обсуждаемых вопросов и гибкий формат взаимодействия внутри Арктического совета (АС) были залогом продуктивного сотрудничества, в которое не вмешивалась «большая политика». Однако растущая конкуренция ведущих арктических держав и стремление неарктических стран играть в регионе более весомую роль сокращают потенциал взаимодействия в традиционных для Совета сферах. Показателен итог министерской встречи АС 2019 года, когда стороны впервые не смогли принять итоговую декларацию — из-за разногласий по поводу упоминания проблемы изменения климата в заключительном тексте документа (на его исключении настаивала делегация из США).

В нынешнем состоянии Совет всё меньше способен выступать единственной площадкой координации сотрудничества в регионе. Вокруг Арктики формируется новая система институтов международного взаимодействия, которая равноправно охватывает и арктические, и неарктические государства. Среди них, например, Полярный кодекс, принятый Международной морской организацией для регулирования процессов судоходства в Арктике (вступил в силу в 2017 году), Международный правительственный научный форум 20 стран, заинтересованных в арктических исследованиях (ему уже пять лет), и Соглашение о предотвращении нерегулируемого промысла в открытом море в центральной части Северного Ледовитого океана, подписанное в 2018 году Россией, США, Канадой, Норвегией, Данией, Исландией, Японией, Республикой Кореей, Китаем и ЕС.

В условиях «расширенного» внимания к ситуации в регионе Арктическому совету нужно действовать гибче и учитывать место нерегиональных участников в арктической повестке, но при этом акцентировать лидерство арктических государств.

И, наконец, нужно чётко разделять традиционные и нетрадиционные угрозы безопасности с точки зрения каналов противодействия. Арктический совет — для нетрадиционных, климатических вызовов, требующих сотрудничества стран. Обсуждение же стратегических угроз безопасности стоит выносить на двусторонние треки, форматы Россия-НАТО и ОБСЕ. Смешивание повесток не смягчит традиционные угрозы, а вот шансы на сотрудничество по нетрадиционным резко снизит.

Растаявшие иллюзии

Роль Арктики для России крайне высока не только в силу её географической протяженности. На регион приходится около 10% российского ВВП и 20% совокупного экспорта страны. В нём добывается 80% всего природного газа и 17% российской нефти, 90% российского никеля и кобальта, 60% меди и почти 100% алмазов, редких и редкоземельных металлов.

Однако, вопреки преобладавшей в 2000-е годы точке зрения, глобальное изменение климата не превращает Арктику в перспективный регион добычи энергоресурсов. Возможности широкого освоения региона сдерживают перемены в глобальной экономике. 

Трансформация мировых энергетических рынков ставит под сомнение целесообразность освоения углеводородов континентального шельфа. Период разработки арктических проектов (особенно наиболее капиталоемких шельфовых) — от разведки и до сбыта продукции — в среднем длится не менее десяти лет. Это долго и дорого, но не всегда рентабельно. К тому же в ближайшие десятилетия спрос на газ в Европе и Азии вполне будет покрываться добычей на континентальных месторождениях.

Кроме того, происходит глобальный энергетический переход (от углеводородного топлива к возобновляемым источникам энергии). В последнее десятилетие быстро дешевеют технологии и расширяются мощности возобновляемой энергетики. Усиливается тренд на «озеленение» национальных экономик: политика сокращения выбросов парниковых газов становится инструментом обеспечения экономического роста для всё большего числа стран. 

Принятая в ЕС программа «Европейский зелёный курс», ставит цель достижения углеродной нейтральности к 2050 году. Она сопряжена с мерами по восстановлению экономик стран-членов Евросоюза в условиях текущего кризиса. Таким образом, даже в случае кардинально большей доступности арктических энергоресурсов динамика спроса на них в глобальном масштабе уже не будет прежней. В Азии спрос ещё будет расти, но и там в обозримом будущем прогнозируется прохождение пиков потребления энергии.

С потенциалом роста транзитных морских перевозок в Арктике тоже все непросто. Его снижают трансформация системы экономических отношений в Азии и тренд на обособление европейского и азиатского рынков. Международные отношения в Азиатско-тихоокеанском регионе всё больше строятся по модели «Азия для Азии»: страны региона ориентируются на запросы Китая. При этом замедление роста китайской экономики сдерживает рост мировой торговли. В европейских странах, в свою очередь, происходит экономический спад. В результате наблюдается системное замедление развития мировой торговли, усиливаемое пандемией коронавируса. Так что развитие международного судоходства в Арктике, при всех плюсах (в том числе, экономии на затратах и времени перевозок), может пойти далеко не по оптимистичному сценарию.

Арктика с социальным уклоном

В силу географии Арктика нужна России гораздо больше, чем остальному миру. Поэтому необходима сильная государственная политика развития региона, способствующая формированию конкурентоспособной инновационной ресурсной экономики. Она должна учитывать внутренние и внешние ограничения развития региона. 

Внешние во многом связаны с нестабильной конъюнктурой на мировых энергетических рынках и внешнеполитическими факторами (в виде экономических санкций). Внутренние ограничения — это прежде всего восприятие Арктики как «вещи в себе», в отрыве от других регионов страны. Именно оно стало одной из причин, что, при определенных успехах политики прошлых лет, в российской Арктике остается ряд нерешённых проблем. Например, отставание северных регионов по качеству жизни населения от общероссийского уровня, миграционный отток и пр.

Новая государственная политика в Арктике уже начала выстраиваться. За последние два года утверждены такие документы стратегического планирования, как План развития инфраструктуры Северного морского пути на период до 2035 года, Основы государственной политики России в Артике на период до 2035 года, Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года. 

Одна из главных задач, обозначенных в документах, — «обеспечение суверенитета и территориальной целостности», сохранение Арктики как территории мира и взаимовыгодного сотрудничества. Приоритетно и отстаивание прав России на расширение границ континентального шельфа в рамках заявки, предоставленной в 2015 году в профильную Комиссию ООН.

По-новому будет развиваться и внутренняя политика развития региона. Деятельность Министерства по развитию Дальнего Востока и Арктики теперь во многом направлена на развитие российского Севера. Предполагается запуск новых нефтегазовых проектов, строительство портов и объектов инфраструктуры.

У новой арктической политики России — отчётливый социальный уклон. Запланирована модернизация первичного звена здравоохранения, транспортное и технологическое оснащение больниц и поликлиник, финансовая и социальная поддержка системы здравоохранения в полярном регионе. Развивается система образования, популяризируется культурное наследие Арктики.

В том, что касается бизнеса, госполитика в Арктике ранее во многом сводилась к экономическим льготам для компаний, которые потенциально готовы были реализовывать ресурсные проекты. Этот подход, возможно, сработал бы, когда конъюнктура на мировых рынках была благоприятной, и оставались возможности укрепления сотрудничества с западными компаниями. Но сейчас подобных мер будет недостаточно для роста инвестиционной привлекательности российской Арктики.

Инновационная площадка

Арктика должна сменить модель развития с экстенсивно-эксплуатационной (основанной на открытии новых месторождений и реализации новых энергетических проектов) на инновационно-сырьевую, построенную на принципах экологичного развития, причем в увязке с другими регионами России. Природное богатство Арктики должно стать базой для создания добавленной стоимости за счёт локализации высокотехнологичных производств и формирования сегмента отечественных сервисных компаний, обслуживающих арктические проекты.

Развитие Арктики может стать действительно национальным проектом, но не просто за счёт роста финансирования из бюджета, но посредством участия промышленности, научных центров и обслуживающих производств других регионов России: Урала, Сибири, Дальнего Востока. Их преимущества должны быть задействованы в межрегиональных цепочках создания стоимости.

Так, к сырьевым проектам нужно подключать российских поставщиков оборудования, финансировать соответствующие НИОКР в сибирских научных центрах, развивать Северный морской путь (СМП).

Территория взаимопонимания

Построению инновационной экономики на основе арктических проектов поможет международное сотрудничество. Его задачи — трансфер технологий, обеспечение рынков сбыта для арктического экспорта, а также привлечение инвестиций, в первую очередь, со стороны незападных международных институтов развития с российским участием (Азиатского банка инфраструктурных инвестиций, Нового банка развития БРИКС и пр).

Россия участвует во многих международных проектах в Арктике. Это и инициативы Арктического совета, и других региональных организаций (Совета Баренцева / Евроатлатического региона, Северного Форума, Конференции парламентариев Арктического региона), и международные соглашения о регулировании судоходства, рыбной ловли, защиты окружающей среды. Однако взаимодействие в последние годы сдерживалось санкциями в отношении России.

С 2014 года сократилось двустороннее арктическое сотрудничество России со странами Запада. В то же время, с Францией (чья энергетическая компания Total активно участвует в российских газовых проектах), а также с Финляндией у России сложился плодотворный диалог. С азиатскими партнерами, особенно с Китаем, взаимодействие явно активизировалось.

Наша страна продолжает поддерживать активные взаимоотношения со скандинавскими партнёрами. Россия и Финляндия сотрудничают в сфере экологии, гидрометеорологического обеспечения мореплавания на СМП и полетов авиации по кроссполярным трассам, арктического судостроения. На Петербургском международном экономическом форуме в 2019 году было заключено соглашение между АО «Первая горнорудная компания» и финской компанией Outotec по совместному освоению Павловского месторождения полиметаллов (Новая Земля).

Важное направление сотрудничества с Финляндией и Швецией — поддержка коренных малочисленных народов Севера. Российско-норвежское взаимодействие в Арктике направлено на взаимный учёт интересов в пограничных районах двух стран. В 2010 году был подписан «Договор о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море». Страны контактируют в сфере защиты уязвимых экосистем Арктики.

Сотрудничество с Исландией активизировалось в 2010 году: был подписан ряд соглашений по развитию геотермальной энергетики и туризма. Двустороннее взаимодействие с Данией и Канадой во многом приостановлено после 2014 года, но российская сторона продолжает двусторонние диалоги по экспертной линии.

Несмотря на санкции и «зелёный протекционизм» ЕС, перспективные ниши технологического и экономического сотрудничества России с традиционными арктическими партнерами остаются. Важна также поддержка проектов в приграничных районах, поощрение микропредпринимательства и приграничной торговли, реализация совместных проектов малым и средним бизнесом. Есть потенциал кооперации и в сфере развития возобновляемых источников энергии.

Российско-американский диалог в Арктике напрямую зависит от взаимоотношений стран на глобальной политической арене. Несмотря на растущую конфронтацию, приграничное сотрудничество России и США в Беринговом море сохраняется. Так, береговые и пограничные службы обеих стран проводят совместные патрулирования и учения по реагированию на разливы нефти. В начале года Москва и Вашингтон договорились сотрудничать по вопросам охраны окружающей среды в Арктике.

Поворот к Востоку

Основной азиатский партнёр России в Арктике — Китай. Страны сотрудничают в производстве и транспортировке сжиженного природного газа (СПГ; проекты Ямал СПГ и Арктик СПГ-2), строительстве угольного терминала в Мурманске. Китайские компании участвуют в обеспечении российских газовых проектов оборудованием и судами для перевозок СПГ.

Однако китайская арктическая стратегия не вполне комплементарна подходам арктических стран, включая Россию. Дипломатически Китай настаивает на глобальной роли Арктики как достоянии всего человечества, что контрастирует с позицией об эксклюзивности прав северных государств на арктические территории.

Несмотря на эти разногласия, тактический потенциал российско-китайского сотрудничества в регионе огромен — в области разработки ресурсов, развития транспортной инфраструктуры и более активного использования Севморпути.

Развитие российской Арктики должно стать продолжением стратегии поворота России на Восток. Сотрудничество с Китаем должно дополняться укреплением партнёрства с Японией, Республикой Корея, Индией и странами АСЕАН, которые тоже проявляют интерес к региону.

Кстати, в сфере производства и транспортировки СПГ Россия уже сотрудничает с японскими и корейскими компаниями. Плодотворно и сотрудничество с Индией: её предприятия с 2016 года участвуют в разработке Ванкорского нефтегазового месторождения (Красноярский край).

Перспективным будет и взаимодействие со странами Ближнего Востока, которые в рамках политики сырьевой и географической диверсификации могут быть заинтересованы в широком портфеле арктических проектов в России.

Вместо заключения: общероссийский эффект

Природное богатство российской Арктики (ископаемое топливо, алмазы, цветные, черные и редкоземельные металлы, леса) должно стать основой для воспроизводства добавленной стоимости, фундаментом модернизации всей России.

Арктика претендует на роль пилотного региона формирования высокоинновационной ресурсной и природосберегающей экономики. Но без активной технологической политики арктические проекты могут остаться зависимыми от импорта зарубежного оборудования.

Приоритетную поддержку должны получать арктические проекты, генерирующие максимальные эффекты для технологического и пространственного развития России. Во многом — за счёт использования преимуществ других территорий страны: промышленности Кольского полуострова, исследовательских центров Новосибирска, верфей Приморья, портов Камчатки. Нужно усилить связи между регионами.

Физическому сопряжению территорий, интеграции российского Севера в инфраструктурно-логистическую ткань Урала, Сибири и Дальнего Востока будет способствовать развитие меридиональных транспортных маршрутов.

Стратегия соединения Арктики с Сибирью, Дальним Востоком, северо-западными регионами России важна и для экспорта. Нужно расширять портфолио «арктического экспорта» за счёт других регионов.

При таком комплексном подходе регионы консолидируются вокруг общенациональной повестки. Учитывая, что значительная доля Европейской части России, Сибири и Дальнего Востока юридически находится в Арктической зоне РФ, развитие Арктики может стать общероссийским проектом. При этом нужно дать понять регионам, что «арктический прорыв» не оттягивает ресурсы, а происходит в их интересах, и Арктика играет для них роль флагмана.
IQ
 

*Этот доклад — первый результат работы в ходе подготовки к ситуационному анализу в рамках соответствующей программы под эгидой МИД России, проводимой факультетом мировой экономики и мировой политики НИУ ВШЭ при поддержке Комитета Госдумы РФ по международным делам, Совета по внешней и оборонной политике и журнала «Россия в глобальной политике». Доклад подготовлен под руководством декана факультета мировой экономики и мировой политики НИУ ВШЭ Сергея Караганова.

Авторы доклада: Дарья Боклан, профессор департамента международного права НИУ ВШЭ, Василий Кашин, руководитель сектора военно-политических исследований Центра комплексных европейских и международных исследований (ЦКЕМИ) НИУ ВШЭ, Анастасия Лихачева, директор ЦКЕМИ, ведущий автор, Игорь Макаров, руководитель департамента мировой экономики НИУ ВШЭ, Илья Степанов, заместитель заведующего Научно-учебной лаборатории экономики изменения климата НИУ ВШЭ, ведущий автор, Дмитрий Суслов, заместитель директора ЦКЕМИ, ведущий автор.

Автор текста: Соболевская Ольга Вадимовна, 27 апреля, 2021 г.