• A
  • A
  • A
  • АБB
  • АБB
  • АБB
  • А
  • А
  • А
  • А
  • А
Обычная версия сайта

Добросовестные нарушители

Почему участники госзакупок отклоняются от правил — но это не коррупция

ISTOCK

Сфера госзакупок в России, на которую приходится серьёзная доля ВВП, достаточно жестко регламентирована в связи с коррупционными рисками. И это характерно для многих развивающихся стран и стран с переходной экономикой. Но многочисленные регламенты, помимо своей направленности на борьбу с коррупцией, имеют обратную сторону, связанную со снижением эффективности процесса закупок для их участников — заказчиков и поставщиков. По этой причине госслужащие подчас идут на риски, нарушая установленные правила ради эффективной реализации своих основных функций и не преследуя при этом каких-либо корыстных мотивов. К такому выводу пришли исследователи из Института анализа предприятий и рынков НИУ ВШЭ Кира СильвестровичАндрей Ткаченко и Андрей Яковлев в ходе анализа результатов опроса российских госзаказчиков.

Нарушение правил во благо организации

Ситуация, когда в корпоративной среде нарушаются организационные правила — достаточно распространённая. Нередко сотрудники делают так, считая, что это пойдёт на благо самой же организации. Они думают, что излишне жёсткое регулирование мешает им эффективно выполнять свои обязанности и достигать поставленных целей. Данное явление в своё время оказалось в поле внимания учёных и стало исследоваться.

Существует специальное понятие позитивная девиантность. Оно описывает осознанное поведение, не соответствующее нормам референтной группы, но преследующее благие цели. Подобного рода поведение внутри организаций в научной литературе определяется, как просоциальное нарушение (pro-social breaking).

В своей статье «Просоциальное нарушение: данные из сферы госзакупок» (“Pro-social rule breaking: evidence from public procurement”) исследователи обращают внимание на работу Элизабет Моррисон, в чьей интерпретации к просоциальному нарушению относится любой случай, когда сотрудник сознательно нарушает формальную организационную политику, правила или запреты с целью способствовать благополучию организации или одной из заинтересованных в ней сторон.

Опросы, проведённые Моррисон, показали, что около 80% респондентов смогли вспомнить случаи просоциального нарушения в своей практике. Примеры нарушений при этом делятся на три категории, которые отражают различные мотивы: обслуживание клиентов, желание помочь команде и эффективность. Факторы, способствующие просоциальным нарушениям, согласно данным опросов, — автономия в работе, склонность к риску и информация, что подобным образом поступали коллеги.

Добросовестные правонарушители в сфере госзакупок

Концепция просоциального нарушения может быть применима не только к организациям, но и к сфере государственного управления, предположили в своем исследовании Кира Сильвестрович, Андрей Ткаченко и Андрей Яковлев. Изучить с этой точки зрения именно сектор госзакупок они решили по нескольким причинам.

Во-первых, в систему закупок вовлечены большие объёмы бюджетных средств. Во-вторых, в странах с переходными экономиками, для которых характерен высокий уровень оппортунизма, регулирование закупок обычно является чрезмерно жестким. В-третьих, при неоднородности госсектора система госзакупок отличается единообразным регулированием. Одни и те же процедуры одинаковы для разных типов организаций в разных отраслях государственного сектора, отмечают авторы.

По данным Счётной палаты РФ, совокупный годовой объём закупок в России по 44-ФЗ и 223-ФЗ в 2019 году составил 31,6 трлн руб. или почти 29% ВВП. При этом объём государственных закупок по 44-ФЗ в период с 2014 по 2020 годы вырос почти на 62% и в среднем составил 6,7 трлн руб. в год.

В большинстве развивающихся стран регулирование направлено на борьбу с коррупцией, усиление конкуренции и обеспечение прозрачности процесса. «Для достижения этих целей регуляторы используют жёсткие меры, чётко регламентирующие мельчайшие детали процедуры госзакупок. Но при этом результат и эффективность часто упускаются из виду», — отмечают исследователи. И такое чрезмерное регулирование может привести к настоящим парадоксам, когда усиление регулирования, наоборот, приводит к возрастанию отклонений от правил.

Устанавливая жёсткие правила, регуляторы стремятся повысить прозрачность закупок и уровень конкуренции на торгах, рассчитывая на экономию для бюджета от снижения цен. Однако в случае сложных комплексных закупок низкая цена может приводить к ухудшению качества на этапе исполнения контрактов на оказание услуг, а также в процессе использования приобретённых товаров или построенных объектов. Таким образом, как поясняют авторы, регулирование подталкивает выбирать не тех подрядчиков, которые обеспечивают максимальную эффективность на этапе исполнения, а тех, которые предложили минимальную цену на торгах и зарекомендовали себя в качестве экспертов в навигации по системе правил.

Согласно индексу качества государственных закупок, составленного Всемирным банком, Россия занимает 17-е место среди 142 стран (показатель 0,76 из 1). При этом, исходя из выводов Счётной палаты, для системы госзакупок в России всё ещё характерно преобладание неконкурентных способов закупок.

Как следствие, в контексте государственных закупок может возникать явление «невиновных правонарушителей»: закупщиков и поставщиков, отступающих от требований закона не для собственного обогащения, а для улучшения результатов закупок и своевременного оказания услуг, зависящих от этих закупок, поясняют исследователи.

Обратная связь от участников рынка госзакупок

В борьбе с коррупцией регуляторы часто забывают, что на самом деле важно для участников госсектора — закупщиков и поставщиков. А они, согласно имеющимся данным, на первое место по значимости ставят оперативность процедуры. Согласно результатам опроса ИАПР, который проводился весной и осенью 2020 года для изучения мнения заказчиков и поставщиков о текущем состоянии госзакупок в России, более 71% закупщиков считают целью оптимального регулирования эффективность госзакупок для конкретного заказчика.

Данные этого опроса авторы новой работы использовали, чтобы прояснить, как и почему участники госзакупок нарушают правила, если речь идёт не о коррупции. Всего в результате опроса было получено 611 ответов от закупщиков. В данном исследовании авторы сделали акцент на анализе ответов заказчиков, а не поставщиков, поскольку именно они принимают решение о закупке и являются инициаторами возможных отклонений от правил, а значит, потенциально ответственны за них.

Среди респондентов 34% составили мужчины, их средний стаж — 8 лет. 43% опрошенных были в возрасте от 21 до 40 лет. 53% занимали руководящие должности (руководители организаций/департаментов, заместители руководителей департаментов и начальники отделов). 57% опрошенных представляли организации с числом сотрудников менее 100 человек. Около половины специалистов работали в организациях, расположенных в Москве или региональных столицах, остальные в других городах, либо посёлках городского типа. Все разделы анкеты, как отмечают исследователи, были согласованы и апробированы с помощью участников госзакупок и экспертов из этой сферы.

Оценка эффективности госзакупок и нарушения правил ради её повышения

В ходе опроса исследователи предложили закупщикам оценить от 1 (абсолютно неэффективно) до 7 (очень эффективно) эффективность закупок в их организациях в 2018-2019 годах. Оказалось, что только в восприятии 40% респондентов она высокая, большинство оценивают её как среднюю или низкую.

Авторы задаются вопросом, что остаётся делать этим 60% респондентам. Вероятно, закупщикам придётся отступить от правил в целях повышения эффективности. Чтобы проверить это, респондентов попросили оценить от 1 (совершенно неприемлемо) до 7 (полностью приемлемо) допустимость отклонения от формальных правил для достижения эффективности закупок. Результаты опроса показали, что около 50% респондентов считают допустимым отступление от формальных правил ради эффективности.

И здесь возникает следующий вопрос, насколько связаны между собой оценка эффективности госзакупок и толерантность к нарушению правил. С одной стороны, как отмечают авторы, может быть так, что заказчик считает закупки в своей организации неэффективными из-за действующего регулирования и стремится их улучшить, поэтому вынужден нарушать правила. Тогда это нарушение можно рассматривать как просоциальное. В то же время заказчик может отступать от правил ради личной выгоды, и это может быть причиной неэффективности закупок в его организации.

Чтобы прояснить это, исследователи использовали метод «списочного эксперимента» (list experiment), позволяющий получить ответы на чувствительные для респондентов вопросы, которые могут вызвать желание уклониться от ответа. Обычно в «списочном эксперименте» респондентов разбивают на две группы — контрольную и экспериментальную — и показывают им список утверждений, предлагая указать не какие именно, а сколько утверждений из этого списка верные. При этом в список для контрольной группы включают нейтральные утверждения. А в список для экспериментальной группы к нейтральным добавляется одно чувствительное, являющееся предметом исследования. Например, является ли характерной чертой российской системы госзакупок коррупция среди заказчиков и поставщиков, а также неформальные связи между ними.

Анализ результатов опроса, как отмечают авторы, даёт основания предполагать, что те заказчики, которые готовы отступать от правил ради повышения эффективности, делают это всё-таки с благими намерениями. То есть нарушения в данном случае носят просоциальный характер.

Способы нарушения правил

В ходе исследования авторы выдвинули гипотезу, что заказчики, которые нарушают правила ради повышения эффективности закупок, часто используют неформальные связи для достижения целей. И эта гипотеза, согласно полученным данным, вероятно, верна. Выяснилось, что закупщики, которые более толерантны к нарушениям ради эффективности, на 59,5% чаще считают, что неформальные связи характеризуют российскую систему госзакупок.

Исследователи также предположили, что один из наиболее распространённых механизмов использования неформальных отношений — заключение контрактов с заранее определёнными поставщиками. То есть в такой ситуации заказчик знает, что купит качественный товар по разумной цене, с выгодой для своей организации, но тем самым нарушит закон о конкуренции. Результаты опроса подтвердили и эту гипотезу.

«Номинальная» и «реальная» эффективность

Учёные делают вывод, что закупщики оказываются между двумя полюсами эффективности: «номинальной» и «реальной». К номинальной эффективности относятся такие факторы, как осуществление закупок в запланированные сроки, их проведение по конкурсной процедуре и существенное снижение цены. Факторы реальной эффективности — достижение уровня рыночных цен, высокая действительная конкуренция при проведении закупок и реальная эффективность на этапе исполнения. А именно: отсутствие претензий со стороны контролирующих органов; качественная поставка товара/работы/услуги; отсутствие конфликтных ситуаций в процессе исполнения договора.

Находясь между двумя полюсами эффективности, заказчики имеют её разное понимание и могут склоняться к тому или иному полюсу, либо искать баланс между ними. Результаты опроса показали, что более высокая склонность к номинальной эффективности положительно коррелирует с оценкой эффективности закупок, но отрицательно с толерантностью к нарушениям ради эффективности. В то же время более высокая склонность к реальной эффективности имеет сильную положительную связь с толерантностью к нарушениям ради эффективности и оценкой того, насколько широко распространена стратегия заведомого выбора поставщиков.

Получается, что некоторые заказчики в сфере госзакупок в России используют каналы неформальных связей и стратегии заведомого выбора поставщиков, но при этом не причастны к коррупции. При существующем жестком регулировании, ориентированном на номинальные показатели, они не могут добиться реальной эффективности, поэтому им приходится отступать от правил.

Авторы отмечают, что регулирование государственных закупок должно учитывать фазу исполнения, потому что именно на этом сосредоточены многие заказчики. Международные исследования также показывают, что для роста эффективности закупок важно улучшение самой практики, а не введение более жёстких законов.
IQ

 

Авторы исследования:
Кира Сильвестрович, стажер-исследователь Института анализа предприятий и рынков НИУ ВШЭ, научный сотрудник Школы менеджмента Келлог Северо-Западного Университета США
Андрей Ткаченко, старший научный сотрудник Института анализа предприятий и рынков НИУ ВШЭ, доцент Назарбаев Университета (Казахстан)
Андрей Яковлев, главный научный сотрудник Института анализа предприятий и рынков НИУ ВШЭ
Автор текста: Селина Марина Владимировна, 10 февраля, 2023 г.