Информационная асимметрия как фактор разрушения единства экономического пространства России

Алексей Ефремов (об авторе)

События конца января – повышение рейтинга России агентством Standard&Poors и предшествовавший этому рост котировок - вновь подняли вопрос о правовом регулировании инсайдерской деятельности в нашей стране. Ряд объединений профучастников - Национальная лига управляющих (НЛУ), Национальная фондовая ассоциация (НФА) и Профессиональный институт размещения и обращения фондовых инструментов (ПРОФИ) обратились к органам законодательной и исполнительной власти с просьбой скорейшего принятия закона об инсайдерской информации и поправок в Уголовный кодекс РФ. НАУФОР, наоборот, высказался против закона.

Между тем, регулирование инсайдерской деятельности является лишь одним из элементов более общей проблемы российской экономической системы в целом и фондового рынка в частности – ее недостаточной информационной открытости.

Правовое регулирование экономических отношений должно основываться на базовых принципах, закрепленных в основном законе страны – Конституции.

Конституционные принципы рыночной экономики образуют основы экономического строя России, представляющие собой фундаментальные устои социально-экономического, правового и, в частности, конституционного строя.¹

Принципы единства экономического пространства и свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 8 Конституции РФ) тесно взаимосвязаны и являются основой для регулирования рынка.

Традиционно в науке конституционного права значение принципа единства экономического пространства сводится к обеспечению единого территориального пространства и недопущения установления каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств². В.А. Рахмилович указывает, что законы, устанавливающие правила “экономической игры”, должны быть едины для всей страны, в связи с чем гражданское законодательство отнесено к исключительному ведению Российской Федерации.

Однако единство правового регулирования экономических отношений, которое, по мнению автора, и является главным содержанием данного конституционного принципа, заключается не только в его территориальном единообразии, но и, прежде всего, в единстве правового регулирования отдельных подсистем экономической системы общества. Именно несоблюдение данного условия в рассматриваемой сфере общественных отношений является причиной многочисленных противоречий в современном законодательстве. Что касается финансового рынка, то дополнительной гарантией единства его регулирования является закрепленная в Конституции (ст. 114) обязанность Правительства, которое осуществляет исполнительную власть, обеспечения проведения в Российской Федерации единой финансовой политики. К сожалению, до настоящего времени данный вопрос не решен ни организационно (наличие нескольких конкурирующих органов-регуляторов с недостаточно скоординированной компетенцией и полномочиями), ни законодательно (что уже отмечалось автором³). Данное обстоятельство рассматривалось Правительством РФ в ноябре 2003 г.

Вторым аспектом данных двух принципов является необходимость обеспечения свободного перемещения информации. Без свободного перемещения информации невозможно свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств.

В экономической науке подробно исследовано явление информационной асимметрии.

Информационная асимметрия – это ситуация, в которой одна группа владеет необходимой для ведения дел информацией, а другая группа – не владеет. С этих позиций совершенная конкуренция, когда цены определяются спросом и предложением, и, следовательно, точно соответствуют альтернативным издержкам и точно передают, таким образом, информацию о них продавцам, владельцам ресурсов и покупателям, будет представлять собой случай симметричного распределения информации, позволяющей добиваться абсолютно эффективной координации экономической деятельности⁴.

Подробное исследование отрицательного влияния информационной асимметрии на экономическое развитие проведено в работах нобелевских лауреатов по экономике 2001 г. Дж. Акерлофа, М. Спенса и Дж. Стиглица.

Информационная асимметрия разрушает не только единство экономического пространства страны, но и препятствует реализации конституционного принципа поддержки конкуренции (ст. 8), так как формирует неадекватное состояние конкуренции на рынке.

В Определении Конституционного суда РФ от 02.03.2000 № 38-О указано, что информационная прозрачность – это фундаментальный принцип функционирования современного фондового рынка, соблюдение которого является важнейшей гарантией защиты прав инвесторов, вкладывающих средства в ценные бумаги, и прежде всего самих владельцев ценных бумаг.

Информационная асимметрия негативно влияет не только на рынок капитала, но и рынки труда⁵ и товаров, поэтому принцип информационной открытости (прозрачность, по мнению автора – не совсем удобный для юридической техники термин, поскольку трудно провести его количественно-качественную оценку) является фундаментальным для функционирования не только фондового рынка, но и всей экономической системы в целом.

Большинство зарубежных и российских экономистов высказываются за повышение информационной открытости экономики⁶. Для отношений на фондовом рынке информационная открытость – не только реальный способ повышения капитализации, но и серьезная защита от несправедливого перераспределения богатства при слияниях и поглощениях⁷.

Современное состояние информационной открытости российских предприятий и информационного обеспечения фондового рынка оценивается негативно, а уровень его информационной асимметрии как высокий⁸. Причем асимметрия существует не только между участниками рынка, но и между государством, с одной стороны, и рынком, с другой⁹.

Таким образом, проблема деятельности, основанной на использовании внутренней (так по-русски будет звучать слово “инсайдерская”) информации имеет более общую природу. И одним законом всех вопросов не решить.

Имеющаяся концепция регулирования выражена в проекте Федерального закона “Об инсайдерской информации”, внесенном депутатами Государственной Думы И.Д. Грачевым, М.В. Емельяновым, В.А. Тарачевым¹⁰.

Сфера отношений, которые должны регулироваться данным законопроектом, определена его авторами довольно узко – сделки с ценными бумагами, обращение которых осуществляется с участием организаторов торговли.

Ни для кого не секрет, каково соотношение организованного и неорганизованного внебиржевого рынка в России. И именно на нем, с учетом его значительно более высокой по сравнению с организованным, информационной закрытостью (непрозрачностью), большинство сделок как раз и основано на внутренней, недоступной большинству информации.

К сожалению, в современной экономической науке наблюдается тенденция к обособлению организованного и неорганизованного рынков. Например, Ю.А. Данилов в своей весьма интересной работе указывает на необходимость различения “собственно фондового рынка” и “рынка корпоративного контроля”¹¹.

Однако, как указывалось выше, регулирование только отдельных сегментов фондового рынка, равно как и различия в регулировании отдельных элементов финансового рынка в целом подрывают единство экономического пространства России.

Типичный недостаток значительного количества законов в нашей стране заключается в том, что они принимаются изолировано, без учета их места в правовой системе, взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами. В результате даже самый совершенный закон сам по себе работать не будет.

Для реального действия данного закона необходимо, в первую очередь, устранение имеющихся в законодательстве противоречий в регулировании правовых режимов отдельных видов информации, в том числе и единообразном определении ключевых понятий – инсайдерской, служебной, конфиденциальной информации, а также коммерческой и служебной тайны.

Нормативное определение близких на первый взгляд по содержанию понятий “конфиденциальная информация” и “коммерческая (служебная) тайна” по своей юридической сути прямо противоположно. В соответствии с ФЗ “Об информации, информатизации и защите информации” конфиденциальная информация – это информация, доступ к которой ограничивается в соответствии с законом. Согласно ГК РФ, коммерческую (служебную) тайну составляет информация в случае, когда к ней нет доступа на законном основании. Проще говоря, в первом случае разрешено все, что прямо не запрещено законом, во втором – разрешено только то, что прямо установлено законом.

В соответствии с ФЗ “О рынке ценных бумаг” служебная информация – любая не являющаяся общедоступной. Если, согласно этому же закону, общедоступной является не требующая привилегий для доступа к ней или подлежащая раскрытию информация, то вся служебная информация по своей сути будет требующей привилегий (оснований) для доступа к ней, что делает ее по правовому режиму практически равнозначной коммерческой (служебной) тайне. Но отнесение информации к коммерческой служебной тайне в соответствии с ГК требует еще двух условий: она#G0онаонаона должна иметь действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности.

Что касается понятия инсайдерской информации, то ее определение в проекте закона идет в разрез даже с действующими противоречивыми нормами, поскольку она с одной стороны не является общедоступной, а с другой – подлежит раскрытию.

Без согласованного определения названных понятий невозможно формирование остальных элементов правового режима той или иной информации, в том числе и установление ответственности за правонарушения. Кстати, проект закона “Об инсайдерской информации” даже строго формально требует переработки и в части установления административной ответственности – поскольку она должна быть закреплена в Кодексе РФ об административных правонарушениях.

Что мы имеем на сегодняшний день? В соответствии со ст. 33 ФЗ “О рынке ценных бумаг” лица, располагающие служебной информацией, не имеют права использовать эту информацию для заключения сделок, а также передавать служебную информацию для совершения сделок третьим лицам. Из содержания данной нормы непонятно, о каких сделках идет речь. Статья 15.21 КоАП РФ более точно указывает на сделки на рынке ценных бумаг. ФЗ “О рынке ценных бумаг” относит к лицам, располагающим служебной информацией членов органов управления эмитента или профессионального участника рынка ценных бумаг, связанного с этим эмитентом договором, аудиторов эмитента или профессионального участника рынка ценных бумаг, связанного с этим эмитентом договором, служащих государственных органов, имеющие в силу контрольных, надзорных и иных полномочий доступ к указанной информации. Простой сотрудник брокерской фирмы может использовать служебную информацию как ему заблагорассудится.

Административная ответственность установлена также за разглашение информации, доступ к которой ограничен федеральным законом (ст. 13.14. КоАП).

О том, что данная норма в принципе неприменима к коммерческой (служебной) тайне в силу ее принципиально иного правового режима, речь уже шла выше.

Уголовный кодекс РФ закрепляет ответственность за 1) #G0собирание сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну, путем похищения документов, подкупа или угроз, а равно иным незаконным способом в целях разглашения либо незаконного использования этих сведений и за 2) незаконные разглашение или использование сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну, без согласия их владельца, совершенные из корыстной или иной личной заинтересованности и причинившие крупный ущерб (ст. 183).

Данная статья, как отмечают многие исследователи, является “мертвой” и реальной ответственности пока никто не понес.

Проект анализируемого закона содержит еще ряд неоднозначных норм. Например, не понятна обязанность по раскрытию инсайдерской информации профессиональным участником, не взаимосвязанная с положениями о раскрытии, установленными ФЗ “О рынке ценных бумаг”, а также возможность освобождения от обязанности по раскрытию в зависимости от усмотрения ФКЦБ России.

Требует уточнения и механизм контроля за инсайдерскими сделками – во-первых, в его соотношениями с установленными в настоящее время полномочиями ФКЦБ России, а во-вторых, самое главное, - с нормами Конституции РФ, запрещающими сбор и хранение информации о частной жизни лица (ст. 24). Если это оперативно-розыскные действия, то нужно менять и ФЗ “Об оперативно-розыскной деятельности”. Кроме того, не ясно, что такое “расследование в отношении инсайдеров”, и в рамках каких процессуальных форм (административно-процессуальных, уголовно-процессуальных) оно должно проходить?

Для неорганизованного рынка актуален контроль не столько за сделками с ценными бумагами с использованием внутренней информации, сколько за действиями менеджеров со стороны самих инвесторов.

Необходимо значительно менять всю систему отчетности эмитентов, весь информационный обмен между менеджментом и инвесторами.

Позволим себе ряд наиболее ярких примеров. В мае 2002 г. ФКЦБ России установила требования к содержанию годового отчета акционерных обществ (закон был принят еще в 1995 г.!). Только насколько актуальным будет для акционеров такой отчет, если кандидатуры в совет директоров и на должность генерального директора нужно представить в общество до 30 января (ст. 53 ФЗ “Об акционерных обществах”), а сам отчет об их работе будет готов как минимум к концу марта, и ознакомиться с ним можно будет за 20 дней до собрания (ст. 52), которое можно проводить до конца июня (ст. ???

При этом за отсутствие публикации (в соответствии со ст. 97 ГК РФ) или раскрытия (в соответствии со ст. 92 ФЗ “Об акционерных обществах”) годового отчета привлечь к ответственности практически невозможно, поскольку ГК говорит о ежегодной публикации, а ФЗ “Об акционерных обществах” - о раскрытии, не устанавливая при этом его порядка. А ведь именно нарушение порядка раскрытия информации является основанием ответственности согласно ст. 15.20 КоАП РФ.

И что может сделать даже выбранный миноритариями член совета директоров, если в законе о его правах на получение информации (если он не акционер) – ни слова???

В принципе, генеральный директор может “не обратить внимание” и на ревизионную комиссию, хотя формально ее право на получение информации в законе закреплено (ст. 85). Но и в этом случае ответственности за нарушением нет – ст. 15.19. КоАП РФ устанавливает ответственность за непредставление информации инвестору.

В этих условиях директору не очень сложно, например, “инсайдерски” “вывести” все активы в другое юридическое лицо. Или год за годом “оставлять” там всю прибыль.

Поэтому совершенно прав Ю.А. Данилов, когда указывает на основное препятствие в развитии фондового рынка в настоящее время – широкое распространение нерыночных форм корпоративного присвоения и неэффективность корпоративного управления. Как проще сказал классик: “Воруют!”

Устранение имеющихся противоречий в действующем законодательстве, регламентирующим информационные отношения, является первым необходимым шагом на пути снижения информационной асимметрии. Без этого невозможно действительно свободное перемещение финансовых ресурсов и выполнение фондовым рынком своей основной функции – инвестиционной. А недостаток инвестиций, в свою очередь, является основным препятствием на пути экономического роста и удвоения ВВП.

Об авторе:

Ефремов Алексей Александрович,
руководитель Представительства Орловского РО ФКЦБ России по Воронежской области,
аспирант юридического факультета Воронежского государственного университета
yefremov@law.vsu.ru
www.vsu.ru/~vsuc2a0e

¹ Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики (Развитие основ гражданского права в решениях Конституционного Суда Российской федерации). М.: Юристъ, 2002. С. 8. (Вернуться)
² См.: Гаджиев Г.А. Указ. соч. С. 160-161; Богомолов Ю.М. Принцип единства экономического пространства в российской Конституции // Бюллетень "Коммерческое право". Вып. № 6. С. 2; Рахмилович В.А. Экономические основы государства // Право и экономика. 1998. № 1.  (Вернуться)
³ См.: Ефремов А.А. Реализация конституционного права на информацию в сфере экономических отношений // Одиннадцатая Всероссийская конференция "Проблемы законодательства в сфере информатизации": Тез. докл. / Министерство Российской Федерации по связи и информатизации, ФГУП "ВИМИ", 2003. С.66-68; Ефремов А.А. Устойчивое развитие России и обеспечение доступа к экономической информации на фондовом рынке: реализация конституционных норм в отраслевом законодательстве // Правовое обеспечение устойчивого развития российского общества: Доклады и сообщения III междунар. науч.-прак. конф. Москва, 25 марта 2003 г. / Под ред. Н.И. Архиповой, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Косяковой. М.: РГГУ, 2003. С. 195-200; Ефремов А.А. Информационные отношения на рынке ценных бумаг: некоторые противоречия правового регулирования // Журнал для акционеров. 2002. № 8. С. 28-32.  (Вернуться)
⁴ Большой экономический словарь / Под ред. А.И. Азрилияна. 2-е изд., доп, и перераб. М.: Ин-т новой экономики, 1997. С. 33.  (Вернуться)
⁵ Исследование информационной асимметрии на рынке труда проведено Н. Ведерниковой и Г. Гендлером - Ведерникова Н., Гендлер Г. Информационная асимметрия на российской рынке труда // Человек и труд. 2001. № 2.  (Вернуться)
⁶ См. Моисеев С. Открытые рынки с закрытой информацией // Валютный спекулянт. 2003. № 3.С. 34; Медведев П. Информационная прозрачность полезна для экономики // Национальный банковский журнал. 2003. Декабрь. С. 32-34.  (Вернуться)
⁷ Берлин А., Васильченко А. Открытость как способ защиты компании // Рынок ценных бумаг. 2003. № 7. С. 17.  (Вернуться)
⁸ См. Симачев Ю. Повышение инвестиционной привлекательности и содействие инвестициям. М.: Институт комплексных стратегических исследований, 2002. С. 3; Анализ и прогноз развития финансовых рынков в России: проект ТАСИС "Содействие Министерству экономического развития и торговли РФ". М., 2003. С. 122; Евстигнеев В.Р. Российский фондовый рынок - попытка объяснения с позиции информационной эффективности // Мировая экономика и международные отношения. 2000. № 4. С. 70; Розанова Ю.М. Формирование инвестиционного климата в экономике России // Вестник Москов. ун-та. Сер. 6. Экономика. 2000. № 4. С. 44; Водянов А.А. Смирнов А.В. Шанс на инвестиционный подъем и трудности его реализации // Российский экономический журнал. 2000. № 11-12. С. 13; Долгополова А. Прямые иностранные инвестиции // Рынок ценных бумаг. 2002. № 6.С. 38; Слепкова Е.М. Права акционеров в России: противоречия практической реализации // Вестник Москов. ун-та. Сер. 6. Экономика. 2002. № 6. С. 21; Радыгин А.Д., Энтов Р.М. Институциональные проблемы развития корпоративного сектора: собственность, контроль, рынок ценных бумаг. М.: Институт экономики переходного периода, 1999. С. 156; Берзон Н. Формирование инвестиционного климата в экономике // Вопросы экономики. 2001. № 7.С. 114; Маковецкий М.Ю. Привлечение инвестиций с использованием рынка ценных бумаг: проблемы и пути решения // Инвестиции в России. 2000. № 9. С. 22; Глазьев С.Ю. Пути преодоления инвестиционного кризиса // Вопросы экономики. 2000. № 11. С. 20-21; Самарина Т.П. Проблемы регулирования финансовых рынков // Экономика и право. 2002. № 2. С. 34-35; Мязина Е., Рыбак С. Заемщики слишком закрыты// Ведомости. 2003. 6 августа.  (Вернуться)
⁹ Саватюгин А. Человеческий фактор // Ведомости. 2003. 28 октября  (Вернуться)
¹⁰ См. Проект Федерального закона "Об инсайдерской информации" № 17685-3 // СПС "Гарант-Максимум"  (Вернуться)
¹¹ См. Данилов Ю.А. Роль фондового рынка на макро- и микроуровне (или о мифах фондового рынка). Доклад на 4-й Международной научно-практической конференции "Модернизация экономики России: социальный контекст". 2 - 4 апреля 2003 года. Москва, Высшая школа экономики. // www.lin.ru (Вернуться)

1 января, 1900 г.