Московский Центр Карнеги: Сколько стоит Трудовой Кодекс?

Фрагмент

Полный текст читайте на сайте
Московского Центра Карнеги
(http://pubs.carnegie.ru/workpapers/2001/wp0301.pdf)

 

1. Трудовое законодательство: история, современное состояние, проблемы реформирования

ИСТОРИЯ ВОПРОСА

Основу правового регулирования трудовых отношений и рынка труда в России составляет Кодекс законов о труде (КЗоТ), принятый еще в 1971 г. и ориентированный на централизованное и преимущественно административное регулирование сферы труда. Между тем с конца 80-х годов на российском рынке труда произошел целый ряд глубоких качественных изменений. Возникли новые институты и были глубоко реформированы старые, произошло перераспределение занятости между секторами и отраслями экономики, появилась открытая, в том числе хроническая безработица, многие процессы на рынке труда приобрели латентный характер.

Следствием сохранения в течение длительного времени КЗоТа, идеология которого была адекватна дореформенной парадигме, является "перегрузка" трудового законодательства льготами и гарантиями, финансируемыми в значительной мере из средств работодателя, нормами, чрезмерно жестко регулирующими отношения найма и увольнения, в то время как социально-экономическая ситуация требует весьма высокой степени гибкости, которая во многих сферах деятельности обеспечивается "явочным порядком", в обход законодательства. Так, норма о необходимости выплаты выходного пособия при увольнении работников во многом определяет поведение работодателя и его политику, направленную на придерживание рабочей силы. Жесткость и негибкость трудового законодательства выступает одним из факторов, способствующих развитию теневого экономического оборота, разрастанию теневых экономических и социальных отношений. Изменения и дополнения, вносившиеся в КЗоТ в периоды перестройки и радикальных экономических реформ, принятые в тот же период отдельные законы о труде не устранили главных недостатков, а в ряде случаев (прежде всего акты, принятые в 1990 - 1993 гг. - в период "популистского" социального законодательства) и усугубили их.

Естественным результатом существующих противоречий стало формирование двух фактических режимов правового регулирования трудовых отношений: в бюджетных организациях, отчасти на государственных и муниципальных унитарных предприятиях, на приватизированных бывших государственных предприятиях применяется трудовое законодательство (хотя и с нарушениями); в "новых" же организациях, созданных вне процесса приватизации, господствуют "внелегальные", неформальные трудовые отношения.

При высокой политической остроте дискуссии о проектах Трудового кодекса относительно мало внимания уделяется вопросу о влиянии трудового законодательства на величину издержек, которые несут работодатели в настоящее время при действующем Кодексе, и методах их сокращения. В частности, к числу действующих норм, которые оказывают наибольшее влияние на поведение экономических субъектов по поводу найма и высвобождения, относятся следующие:

гарантии и компенсации, распространяющиеся на всех работников;

выплаты, связанные с увольнением работников;

издержки, связанные с сокращенным рабочим временем;

оплата дополнительных отпусков, в том числе несовершеннолетним;

льготы и гарантии женщинам и лицам с семейными обязанностями включая дополнительные выходные дни родителям детей-инвалидов;

оплата работников, выполняющих государственные и общественные обязанности;

льготы для работников, совмещающих работу с обучением;

расходы, связанные с реализацией прав профсоюзов и иных представителей работников;

дополнительные региональные льготы и пр.

В этой связи возникла очевидная необходимость в разработке нового трудового законодательства, адекватного как текущему состоянию рынка труда, так и перспективам его развития. Работа над проектом нового Трудового кодекса ведется с 1991 г., с 1997 г. она активизировалась и приобрела политическое значение. К настоящему моменту в первом чтении принят проект Трудового кодекса ("согласованный проект"), подготовленный согласительной комиссией и основанный главным образом на проектах, подготовленных Правительством РФ (был внесен в Госдуму 23 февраля 1999 г.) и группой депутатов Госдумы ("Проект восьми" — внесен в Госдуму 11 мая 2000 г.). В принятом проекте предусмотрены некоторые изменения, касающиеся указанных выше норм, какие-то дополнительные поправки, очевидно, будут внесены в ходе второго чтения. Однако до настоящего времени дискуссия носит преимущественно концептуальный характер, сколько-нибудь строгие количественные оценки отсутствуют.

Настоящий аналитический материал призван восполнить этот пробел и ориентирован на получение количественных оценок издержек, которые несут (должны нести) агенты на рынке труда, в первую очередь работодатели в настоящее время, при действующем законодательстве, и при различных вариантах нового Трудового кодекса.

***

НЕДОСТАТКИ СОВРЕМЕННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Сегодняшнее состояние правового регулирования трудовых отношений отражает специфику переходного к рыночной экономике периода. С одной стороны, оно уже не может адекватно реагировать на все происходящие в экономике изменения, а с другой — именно переходный характер нынешнего этапа затрудняет, например, использование в чистом виде аналогичных механизмов регулирования, выработанных в странах с развитой рыночной экономикой. В значительной мере кризисное состояние правового регулирования трудовых отношений объясняется отсутствием в законодательстве четкого механизма реализации заложенных в нем принципов и гарантийных норм, а также слабостью институтов (прежде всего судебной системы), призванных добиваться выполнения закона. Это положение обусловлено множеством причин, в числе которых можно выделить следующие: недостаточно четкое разделение решаемых вопросов по уровням нормативных актов, нестыковка этих актов между собой, недостаточно оперативное восполнение пробелов в действующем законодательстве, низкий уровень юридической техники и др.

Прежде всего следует еще раз подчеркнуть, что ряд законодательных актов, регулирующих трудовые отношения, был принят еще в бывшем Союзе ССР. Речь идет о нормах, регламентирующих порядок совместительства и совмещение должностей, различные режимы работы, в том числе и вахтовый метод, порядок учета рабочего времени и т. д. До принятия соответствующих законодательных актов на территории Российской Федерации применяются нормы бывшего СССР в части, не противоречащей Конституции и законодательству Российской Федерации, а также международным соглашениям (договорам) с участием Российской Федерации (ч. 2 ст. 4 КЗоТ РФ).

В действующем законодательстве о труде продолжают сохраняться нормы, противоречащие складывающимся социально-экономическим реалиям. К ним прежде всего следует отнести нормы, предоставляющие различного рода гарантии для работников. В частности, речь идет о гарантиях для работников на время выполнения государственных или общественных обязанностей. По действующему законодательству если эти обязанности могут осуществляться в рабочее время, работникам гарантируется сохранение места работы (должности) и среднего заработка. Перечень таких обязанностей устанавливается законодательством и включает, например, осуществление избирательного права; явку по вызову в органы дознания, предварительного следствия, к прокурору и в суд в качестве свидетеля, потерпевшего, эксперта, специалиста, переводчика, понятого, а также участие в судебных заседаниях в качестве народных заседателей, общественных обвинителей и общественных защитников, представителей общественных организаций и трудовых коллективов;
участие членов добровольных пожарных дружин в ликвидации пожара или аварии и пр. (ст. 111 КЗоТ).

Другим примером являются гарантии для работников, являющихся донорами: работодатель обязан беспрепятственно отпускать работников в учреждения здравоохранения в день обследования и в день сдачи крови для переливания и сохранять за ними средний заработок за эти дни. Работникам, являющимся донорами, предоставляется непосредственно после каждого дня сдачи крови для переливания день отдыха с сохранением среднего заработка. По желанию работника этот день присоединяется к ежегодному отпуску.

Как видим, все расходы, связанные с исполнением работником государственных и общественных обязанностей в рабочее время, а также связанные с донорством, возложены на работодателя, что никак нельзя назвать оправданным. Сохранение за работником среднего заработка на период его отсутствия, равно как и предоставление ему иных льгот и компенсаций должно быть возложено на тот орган, который привлекает работника к выполнению тех или иных государственных или общественных обязанностей или использует его в качестве донора.

Существенное влияние на ситуацию, складывающуюся на рьнке труда, оказывают нормы-гарантии, затрудняющие увольнение работника:

работники могут быть высвобождены с предприятий, из учреждений, организаций в связи с их ликвидацией, осуществлением мероприятий по сокращению численности или штата;

о предстоящем высвобождении работники предупреждаются персонально под расписку не менее чем за два месяца;

работодатель обязан своевременно, не менее чем за три месяца, представить соответствующему профсоюзному органу информацию о возможном массовом высвобождении работников;

одновременно с предупреждением об увольнении в связи с сокращением численности или штата работодатель предлагает работнику другую работу в той же организации.

Работникам, высвобождаемым с предприятий, из учреждений, организаций при расторжении трудового договора (контракта) в связи с осуществлением мероприятий по сокращению численности или штата:

выплачивается выходное пособие в размере среднего месячного заработка;

сохраняется средняя заработная плата на период трудоустройства, но не свыше двух месяцев со дня увольнения с учетом выплаты выходного пособия;

сохраняется средняя заработная плата на период трудоустройства, в порядке исключения, и в течение третьего месяца со дня увольнения по решению органа по трудоустройству при условии, если работник заблаговременно (в двухнедельный срок после увольнения) обратился в этот орган и не был им трудоустроен;

выплата месячного выходного пособия и сохраняемого среднего заработка производится по прежнему месту работы;

при реорганизации и ликвидации предприятий, учреждений, организаций за высвобожденными работниками сохраняется на период трудоустройства, но не более чем на три месяца, средняя заработная плата с учетом месячного выходного пособия и непрерывный трудовой стаж;

высвобожденным работникам предоставляются также другие льготы и компенсации в соответствии с законодательством.

Предоставление работникам столь громоздких гарантий и в таком объеме лишает работодателя свободы маневра: невозможно гибко реагировать на меняющиеся условия рыночной конъюнктуры при необходимости заблаговременного - за два месяца, - предупреждения о предстоящем высвобождении. Да и сами гарантийные выплаты в размере почти пятимесячной средней заработной платы работника (заработная плата за два месяца предупреждения и за три месяца после увольнения) также представляются чрезвычайно обременительными для работодателя.

Негативные последствия для работника при его увольнении по причинам, не зависящим от работника, должны компенсироваться не работодателем, а государством путем использования механизмов, заложенных в законодательстве о занятости населения.

Кроме того, общая ориентированность законодательства о труде на сохранение рабочего места за работающим также не вполне соответствует процессам, происходящим на рынке труда, поскольку затрудняет лицам, ищущим работу и - вполне возможно - имеющим больший опыт и лучше подходящим для той или иной работы, возможность ее получить.

Заложенные в законодательстве ограничения на совместительство, преследующие цели защиты жизни и здоровья работающих, а также справедливого распределения рабочих мест, также не вполне достигают заявленных целей. В условиях рынка труда всегда найдутся работники, способные предложить комплекс работ или услуг достаточно высокого качества (уровня). В связи с этим работодателям будет выгоднее взять одного работника, способного предоставить такие услуги или выполнить данные работы на условиях совместительства, чем брать и обучать менее квалифицированных, но постоянных работников.

Некоторые виды гарантий предусмотрены не для всех работников, а лишь для тех, которые нуждаются в повышенной социальной защите со стороны государства. Речь идет, в частности, о льготах женщинам. Так, ряд льгот предоставляется работающим женщинам в связи с тем, что они осуществляют уход за несовершеннолетними детьми. Никто не оспаривает необходимости установления таких льгот и преимуществ, однако некоторые из них должны быть пересмотрены, поскольку их наличие в законодательстве создает множество негативных последствий как для самих женщин, так и для применяющих их труд работодателей.

В целом излишняя правовая защищенность работающей женщины делает ее неконкурентоспособной на рынке труда. Представляется, что значительная часть льгот женщинам должна обеспечиваться государством. Именно государство, заинтересованное в поддержке рождаемости, должно разрабатывать и реализовывать соответствующие социальные программы, не перекладывая решение этих вопросов на работодателей.

Кроме того, предусмотренная ст. 49 КЗоТ обязанность работодателя предоставить женщине, имеющей ребенка, не достигшего четырнадцати лет, право работать в режиме неполного рабочего времени приводит к крайне негативным последствиям для работодателей. Речь идет о тех случаях, когда женщина занимает руководящую должность, должность, связанную с управлением и повышенной ответственностью за ее результаты. Так, едва ли найдется работодатель, который, например, на должности главного бухгалтера захочет видеть человека, занятого неполный рабочий день или неполную рабочую неделю (и как в таком случае будет распределена ответственность?). Представляется, что в дальнейшем необходима ревизия льгот и преимуществ, предоставляемых женщинам, чтобы снять существующие перекосы и устранить противоречия.

До настоящего времени в КЗоТ сохраняется большой массив норм, закрепляющих право профсоюзов вмешиваться в производственный процесс, ответственным за результаты которого является в конечном итоге работодатель. Так, по согласованию с соответствующим выборным профсоюзным органом:

может быть увеличен срок испытания при приеме на работу до шести месяцев (ст. 22 КЗоТ);

утверждаются графики сменности, которыми могут устанавливаться продолжительность ежедневной работы (смены) (ст. 46 КЗоТ);

определяется переход из одной смены в другую (ст. 51 КЗоТ);

регулируется предоставление выходных дней работникам в условиях непрерывного производства (ст. 61 КЗоТ);

допускается суммированный учет рабочего времени (ст. 52 КЗоТ); ,

устанавливается перечень работ, где по условиям производства нельзя установить перерыв для приема пищи, а также порядок и место приема пищи в течение рабочего времени для работников, занятых на таких работах (ст. 57 КЗоТ);

устанавливается очередность предоставления отпусков (ст. 73 КЗоТ);

допускается перенесение отпуска работника с его согласия на следующий рабочий год (ст. 741 КЗоТ);

утверждаются положения о премировании, о порядке выплаты вознаграждения по итогам работы за год (ст. 83, 84 КЗоТ);

производятся введение, замена и пересмотр норм труда (ст. 103 КЗоТ); |

определяются размер и порядок выплаты компенсаций за износ инструментов, принадлежащих работнику (ст. 117 КЗоТ);

устанавливается коллективная (бригадная) материальная ответственность (ст. 121² КЗоТ);

применяются к работникам меры поощрения (ст. 138 КЗоТ);

принимаются меры, обеспечивающие безопасные условия труда (ст. 143 КЗоТ);

разрабатываются и утверждаются инструкции по охране труда, обязательные для работников (ст. 145 КЗоТ);

утверждаются типовые инструкции по охране труда для рабочих основных профессий (ст. 145 КЗоТ);

устанавливаются сроки и порядок предоставления матери с учетом ее пожеланий перерывов для кормления ребенка (ст. 169 КЗоТ).

Кроме того, в соответствии со ст. 35 КЗоТ расторжение трудового договора по ряду оснований производится с предварительного согласия соответствующего выборного профсоюзного органа. Таким образом, профсоюзы обладают правом блокировать решение работодателя, которое может касаться сокращения излишней численности работников, введения новых производственных программ и пр.

Высок объем льгот и гарантий для работников, работающих в тяжелых климатических условиях ("в районах Крайнего Севера и приравненных к ним"), что представляет большую проблему для России, где именно производства, расположенные "на Северах", обеспечивают значительную часть доходов бюджета и валютных поступлений.

Немалую проблему для работодателя представляют и льготы для работников, совмещающих работу с обучением, которые определены не столько трудовым законодательством, сколько федеральными законами "Об образовании" и "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". При этом действующее законодательство не ограничивает получение льгот ни получением образования соответствующего уровня впервые, ни соответствием профиля образования профессии или специальности работника по месту его работы.

Достаточно типичной в результате становится ситуация, когда работник, если он получает достаточно высокую заработную плату, сам не настаивает на предоставлении законных льгот в полном объеме, решая свои проблемы, непосредственно договариваясь с работодателем.

***

Заключение

Резюмируем сказанное выше.

1. Согласованный проект Кодекса оказался по уровню совокупной нагрузки на работодателя более дорогостоящим (на 2688,1 млн руб., или 8,3%), чем действующий КЗоТ.
2. Все рассматриваемые варианты Трудового кодекса имеют приблизительно одинаковую стоимость исполнения за исключением правительственного варианта Кодекса, который предусматривает значительное сокращение нагрузки на работодателей.
3. Наиболее весомой группой льгот во всех проектах Кодекса являются издержки, связанные с сокращенным рабочим временем отдельных категорий работников.
4. Группа льгот по выплатам, связанным с увольнениями, хотя и не является самой весомой среди других льгот, тем не менее представляет собой серьезную нагрузку на работодателей во всех вариантах Трудового кодекса за исключением "Проекта восьми-бис". Таким образом, сохранение высокой стоимости выходного пособия при увольнении сотрудника в различных проектах Трудового кодекса, очевидно, не сможет подтолкнуть работодателя к отказу от широко распространенной практики "придерживания" рабочей силы.

Результаты анализа могут на первый взгляд показаться обескураживающими — "затратность" принятого в первом чтении согласованного проекта Трудового кодекса оказалась выше, чем у действующего КЗоТ. Однако следует иметь в виду несколько обстоятельств.

Во-первых, значительная часть дополнительных по сравнению с действующим КЗоТ затрат являются дополнительными лишь формально, так как связаны с уже действующими законами, нормы которых просто не отражены в КЗоТ. Прежде всего это льготы для работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Во-вторых, внесение поправок в ходе второго чтения дает возможность улучшить проект и с точки зрения издержек для работодателя - настоящий анализ может стать дополнительным обоснованием необходимости таких поправок. При этом следует отметить, что относительно небольшой объем и удельный вес затрат, связанных с увольнением (выходные пособия и т. п.), связан с ситуацией, когда увольнения по официальной инициативе работодателя занимают не очень весомую долю в общем высвобождении рабочей силы - преобладают такие формы маневра рабочей силой, как вынужденные отпуска без сохранения содержания или фактическое принуждение к увольнению по собственному желанию - и то, и другое, кстати, является результатом обременительности действующих норм для работодателя. Если представить себе ситуацию более эффективного контроля за соблюдением законодательства о труде и принуждения работодателя к его выполнению, значимость указанных затрат существенно возросла бы.

Наконец, в-третьих, улучшение ситуации в области регулирования трудовых отношений и инвестиционного климата достигается не только благодаря снижению финансовой нагрузки на работодателя, связанной с выполнением норм трудового законодательства, но и с рационализацией процедур, связанных с наймом и увольнением работников, с управлением трудом на производстве. В этом отношении согласованный проект, без сомнения, обеспечивает определенное продвижение вперед. Так, несколько расширяются легальные возможности заключения срочных договоров. Более цивилизованный вид приобрели и взаимоотношения с профсоюзами - от архаичной процедуры "согласовании" в пользу "учета мнения", что существенно ближе к общепринятым в мировой практике "консультациям".

Это позволяет оценить согласованный проект в следующих терминах: его принятие - это меньше, чем требует современная социально-экономическая ситуация, но все же это шаг вперед. Этот шаг будет тем значимее, чем быстрее последуют другие шаги - как в процессе завершающих стадий принятия нового Трудового кодекса Российской Федерации на данном этапе реформирования, так и возможностей его развития и совершенствования в более отдаленной перспективе.

1 января, 1900 г.