Госуслуги на продажу

В Издательском доме ВШЭ вышло второе издание книги Колина Крауча «Постдемократия». IQ.HSE публикует из неё главу, посвящённую преобразованиям рыночных отношений в эпоху постдемократии и последствиям, к которым может привести глобальная маркетизация — особенно в области услуг, традиционно обеспечиваемых государством для своих граждан.

Идеалы и реалии общественных услуг и государства всеобщего благосостояния, ставшие порождением XX века, сыграли фундаментальную роль в процессе демократизации политики. Иногда — в первую очередь в скандинавских странах — они являлись прямым достижением демократической борьбы. В других местах, например в Германии до Первой мировой войны, они создавались как паллиативы, имеющие целью ослабить демократический натиск. Но в любом случае они были так или иначе связаны с этой борьбой. Когда же демократия вступила во вторую половину XX века, качество общественных услуг стало ключевым параметром, определяющим характер и качество социального гражданства. Во всем развитом капиталистическом мире модель гражданского государства существовала параллельно с сильным рыночным сектором.

Взаимоотношения между социальным государством и рыночной зоной всегда носили сложный характер и значительно различались от страны к стране, но почти повсюду получила распространение идея о том, что серьезное дело социального гражданства необходимо как-то дистанцировать от рыночной конкуренции и прибыли. Это предположение было фундаментальным для идеи демократического гражданства, поскольку подразумевало систему распределения и принятия решений, лишенную неравенства, которое было свойственно капиталистическому компоненту общества. Противоречия между эгалитарными требованиями демократии и неравенством, вытекающим из природы капитализма, устранить невозможно, но здесь все равно возможны более или менее конструктивные компромиссы.

В наши дни эти допущения становятся предметом серьезных сомнений; все более могущественное лобби деловых интересов задаются вопросами: почему общественные услуги и политика социального обеспечения не могут быть, подобно всему остальному, использованы для извлечения прибыли? Почему коммерческие рестораны и парикмахерские допустимы, а школы и службы здравоохранения — нет? Стоит ли нам бояться коммерциализации общественных услуг? И имеют ли дискуссии о приватизации какое-либо отношение к проблеме постдемократии? Все это требует серьезного рассмотрения.

Попытки сочетать сферу услуг, которые до сего момента оказывало преимущественно государство, с капиталистической практикой принимают самые разные формы: рынки в рамках госсектора; приватизация при полной рыночной свободе или в ее отсутствие; выдача подрядов на крупные строительные проекты и на оказание услуг, порой в отсутствие приватизации либо рынков. Взаимосвязь между рынком и частной собственностью не столь однозначна, как принято считать. Несомненно, полная свобода рынка наряду с частной собственностью на экономические ресурсы создает условия для эталонного капитализма, описанного в учебниках по экономике, и два этих критерия вполне сочетаются друг с другом.

Однако вполне возможны и рынки без частной собственности: ведомство, распоряжающееся коллективными ресурсами, может использовать систему цен и талонов с целью создания рынка для распределения этих ресурсов в рамках государственных или благотворительных организаций. Такая идея стояла за многими реформами социальных услуг в 1980-х годах, особенно в Великобритании, которые нередко предшествовали реальной приватизации. От госучреждений требовалось торговать услугами с другими организациями так, как если бы они находились в рыночных условиях, отказавшись от профессионально-коллегиальной модели, прежде регулировавшей их взаимоотношения. В качестве важного примера можно упомянуть внутренний рынок, созданный в рамках Национальной службы здравоохранения.

Для обозначения всех этих практик мы будем пользоваться обобщенным термином «коммерциализация», поскольку каждая из них строится на идее о том, что качество общественных услуг возрастет, если существующие практики и этос государственной службы будут частично заменены практиками и этосами, типичными для коммерческого сектора. Такой термин более точен, чем «маркетизация», поскольку ряд из происходящих сейчас процессов ведет к искажению рынка вместо его очищения. Кроме того, «коммерциализация» — более общий термин по сравнению с «приватизацией», поскольку та, строго говоря, относится только к передаче тех или иных активов в другие руки.

Величайшие достижения капитализма и его господство связаны с индустриализацией. Созданная последней возможность массового производства потребительских товаров привела к раскручиванию спирали инвестиций в заводы и оборудование, производства и продажи товаров и дальнейшего инвестирования прибыли от этой продажи: этот механизм и стал основой богатства и процветания XIX – XX веков. Но капитализм расширяет свои рамки, не только создавая новые товары и производственные методы, но и энергично распространяясь на все новые и новые сферы жизни. Посредством процесса, известного как коммодификация, человеческая деятельность, происходящая вне рамок рынка и системы накопления, втягивается в их пределы. И это относится не только к производству материальных товаров, но и к услугам. Собственно, капитализм зародился в Европе на излете Средневековья именно в секторе услуг, главным образом в банковском деле, которое в последние десятилетия снова стало его фундаментом, — мы опять видим движение по параболе.

Капитализм может расширить свои пределы, если услуги, которые ранее воспринимались как общественные или семейные обязательства, переводятся в область наемного труда и становятся оплачиваемыми. Многие политические конфликты прежних двух столетий были связаны с барьерами, которые всевозможные иные силы, такие как церковь или рабочий класс, пытались возвести вокруг агрессивного капитализма, стремящегося подмять под себя все новые и новые сферы жизни. 

В конце концов противоборствующие стороны пришли к различным компромиссам: воскресенья и прочие религиозные праздники были более-менее исключены из капиталистической рабочей недели; семейная жизнь не подверглась коммодификации, главным образом благодаря уходу большинства замужних женщин с рынка труда; эксплуатация труда подверглась различным ограничениям; наконец, к середине XX века ряд базовых услуг был по крайней мере частично отобран у капитализма и рынка, поскольку их предоставление было сочтено слишком важным и необходимым для всех.

Как отмечал Т.Х. Маршалл, люди приобрели право на эти товары и (в первую очередь) услуги не потому, что могли покупать их на рынке, а благодаря своему статусу граждан. Право на определенные услуги стало признаком демократии, таким же, как невозможность купить на рынке право голоса или право на справедливый суд; предоставление таких услуг через рынок означало бы снижение качества гражданства.

В большинстве капиталистических обществ идея о том, что юридические и демократические права защищены от посягательств рынка, по сути, является мифом. Богатые люди и группировки могут нанимать себе лучших адвокатов, а в придачу к своим демократическим правам имеют возможности для лоббирования. Однако на риторические лозунги равенства перед законом и перед урной для голосования никто не покушается.

Эти услуги не обязательно предоставляются бесплатно, но их оплата носит символический характер и ни в коем случае не призвана регулировать их распределение или дозирование. Список таких услуг менялся с течением времени и от страны к стране, но обычно он включает в себя право на образование определенного уровня, на здравоохранение, на отдельные виды ухода (в том числе ухода за детьми) в случае необходимости, и на финансовое вспомоществование в случае старости, а также временной или постоянной потери заработка вследствие увольнения, болезни или инвалидности.

Хотя порой эти исключения из сферы коммодификации и рынка становились объектом острых и ожесточенных конфликтов, задача тех, кто пытался ограничить проникновение капитализма в социальную жизнь, облегчалась тем фактом, что в течение большей части этого периода наилучшие возможности для получения прибыли и расширения границ рынка лежали в области промышленного производства. Этому процессу был придан особенно мощный импульс в эпоху Второй мировой войны, когда западный мир переживал фазу демократического подъема, а потребности резко технологизировавшейся войны послужили внешним толчком для всевозможных изобретений, исследований и открытий с их последующим разносторонним использованием в мирное время. 

Западный капитализм в каком-то смысле расслабился, воспользовавшись теми возможностями, которые принесли ему важные компромиссы в отношении прав трудящихся и социального обеспечения. К концу 1960-х и началу 1970-х годов эта тенденция достигла своего пика. Мы снова видим здесь те же процессы, что уже рассматривались ранее в качестве ключевых факторов, определяющих траекторию демократический параболы.

При сохранении высокого темпа инноваций в производстве предметов потребления последующие крупные разработки требовали все более дорогостоящих исследований и крупномасштабных инвестиций. В то же время начали открываться новые возможности по предоставлению богатеющему населению разнообразных услуг, включавших в себя новые формы распределения, туризм, новые разновидности финансовых и прочих деловых услуг, набирающие популярность рестораны и прочие виды общепита, возросший интерес к возможностям здравоохранения, образования, к юридическим и прочим профессиональным услугам. Капиталистические компании все чаще обращались к этим секторам как к источникам прибыли — сперва наряду с промышленным производством, а затем и вместо него.

Но при этом возникала проблема. Некоторые из вышеназванных услуг в потенциале весьма прибыльны, а в их предоставлении заинтересовано большое количество людей, однако они входят в компетенцию государства всеобщего благосостояния и в качестве оформившихся в середине века атрибутов гражданства ограждены от частного владения и от рынка. Пока существует государство всеобщего благосостояния, эти потенциальные сферы извлечения прибыли остаются недоступны капиталу. Поэтому постиндустриальный капитализм пытается отменить соглашения, заключенные его индустриальным предшественником, и снести барьеры на пути коммерциализации и коммодификации, предусматриваемые существующими концепциями гражданства. 

В этом ему оказывает всяческую поддержку Всемирная торговая организация (ВТО), на которую власти самых могущественных государств мира возложили задачу по либерализации международного обмена товарами и услугами. У ВТО нет никаких других обязательств и никаких иных гуманитарных приоритетов; этот институт создан на волне постдемократии и обладает абсолютно постдемократическим набором обязанностей.

Единственное право, которое ВТО защищает от открытой конкуренции — это патентное право, и отсюда следует та поддержка, которую ВТО оказывала (до тех пор, пока эта практика не превратилась в крупную политическую проблему) многонациональным фармацевтическим фирмам, препятствуя бедным странам в торговле дешевыми, конкурентоспособными вариантами жизненно необходимых лекарств. Помимо либерализации существующих рынков, ВТО старается внедрить рыночные отношения в те сферы, где прежде господствовали иные принципы. В первую очередь объектом её усилий становится государство всеобщего благосостояния, включая государственное образование и здравоохранение как области, которые должны быть открыты для рынков и для приватизации. В результате этого нажима набор гражданских атрибутов почти повсеместно подвергается серьезным атакам.

Гражданство и рынки

Важной отправной точкой для критики призывов к неразборчивой коммерциализации может служить то соображение, что максимизация рынков и частной собственности зачастую вступает в конфликт с другими целями человеческого существования. В то время как ВТО не готова и не обязана их учитывать, отдельные правительства, организации и частные лица вправе задаться вопросом: следует ли некритически относиться к перспективе полной маркетизации как к единственному критерию, определяющему нашу жизнь? 

Попытка помешать подобным дискуссиям равнозначна наложению серьезных ограничений на демократию. В принципе несогласных с этой идеей не найдется, за исключением каких-нибудь крайних либертарианцев. Например, вряд ли кто из консерваторов (или кто-то ещё) подписался бы под требованием загнать в рыночные рамки сексуальные отношения или отношения между родителями и детьми. Практически никто из консерваторов и немногие из либералов согласятся с тем, что национальный политический суверенитет может стать предметом рыночной торговли и что право людей на смену страны проживания должно регулироваться только состоянием рынка труда, а не государственной иммиграционной политикой.

Рынок не может быть абсолютным принципом, категорическим императивом, поскольку представляет собой не самоцель, а лишь средство достижения цели. Рынок нужен нам потому, что его правила позволяют принимать решения о распределении ресурсов, в наибольшей степени отвечающие нашим целям, в чем бы эти цели ни состояли. 

В отношении других способов распределения ресурсов никогда нельзя сказать наверняка, позволят ли они так же эффективно, как реальный рынок, просчитать все сопутствующие издержки, включая издержки упущенных возможностей. Но это не отменяет двух принципиальных моментов: того, что рынок не всегда в состоянии учесть все значимые факторы при выборе товара, и того, что рыночные методы сами по себе могут негативно отразиться на качестве товара. Первый момент имеет серьезное практическое значение, но его по крайней мере можно преодолеть, улучшая качество самого рынка. Например, если в цене товара не учитываются издержки от загрязнения окружающей среды, произошедшего в процессе его производства, то можно ввести налог, равный этим издержкам, и это, в свою очередь, отразится на цене.

Второе возражение — о том, что рыночные отношения как таковые негативно сказываются на самом товаре, — носит более фундаментальный характер. Например, большинство людей считает, что сексуальные отношения, предлагаемые по принципу проституции, заведомо уступают сексуальным отношениям нерыночного характера. Проституцию, несомненно, можно усовершенствовать, если изменить состояние рынка сексуальных услуг: например, если легализовать ее, то снизится уровень эксплуатации и улучшатся условия, в которых оказываются эти услуги. Но все это не снимает вышеупомянутого возражения, которое связано с абсолютным суждением о качестве товара.

Можно ли счесть возражения такого рода применимыми в сфере гражданских услуг? Этот вопрос завязан на две ключевые проблемы, к которым может привести применение коммерческого подхода: на проблему искажения и проблему остаточного принципа.

Проблема искажения

Предоставление товаров и услуг посредством рынка включает сложную процедуру создания преград, не позволяющих потребителям получать эти товары и услуги бесплатно. Порой при этом изменяется сам характер товара. Мы миримся с этими искажениями, поскольку иначе большинство товаров и услуг будут нам вообще недоступны. 

Так, очевидно, что торговцы не станут строить магазинов, если мы не будем признавать оплату наличными и вообще всю процедуру обмена товара на деньги. Однако бывают случаи, когда необходимая степень искажений настолько снижает качество товара или возводит настолько искусственные барьеры, что потребитель вправе усомниться, оправданны ли такие меры: например, когда предпринимателю позволяют купить кусок побережья и взимать плату за доступ на пляж и прогулки по утесам. Можно также вспомнить телевизионные программы, прерываемые рекламой, которая необходима для оплаты их производства.

Более показательный пример мы находим в деятельности Агентства помощи детям, созданного в 1980-х годах британским правительством консерваторов с целью добиться увеличения суммы алиментов, выплачиваемых родителями (как правило, отцами), не помогающими своим бывшим супругам в воспитании детей. Будучи порождением неолиберального подхода, Агентство не было заинтересовано в соблюдении справедливости и беспристрастности, предусматриваемых элементарной моделью юридических гражданских прав. По сути, Агентство выполняло роль частной компании по сбору долгов, а его персонал был финансово заинтересован в том, чтобы обеспечить максимальную прибыльность выделяемых Агентству государственных средств. Соответственно, Агентству было проще выколачивать больше денег из тех отцов, которые не скрывались и уже платили какие-то алименты, чем искать тех, кто вообще ничего не платил.

В смысле идеалов справедливости и беспристрастности такой подход представлял собой искажение заявленной цели, приводя к тому, что Агентство стало крайне непопулярной организацией и не пользовалось никаким доверием. Но, исходя из логики хорошего бизнеса, Агентство избрало верную стратегию для максимизации прибылей. Принципы правосудия были принесены в жертву деловым принципам.

Другая форма искажений связана с искусственными попытками создания показателей, которые могли бы служить аналогами цены, особенно на теневых рынках, часто создающихся в сфере общественных услуг с целью избежать тех или иных проблем приватизации и в то же время воспользоваться важными преимуществами рынка. В тех случаях, когда рынок виртуален, а товары и услуги реально не являются предметом продажи, возникает сильное искушение к тому, чтобы избрать на роль показателей те величины, которые легко измерить, вместо реально значимых характеристик товара или услуги. Поставщики услуг склонны уделять основное внимание тем аспектам своей работы, которые учитываются в этих показателях, пренебрегая другими аспектами не потому, что те, в принципе, менее важны, а потому что их сложнее вычислить.

К подобным искажениям привели попытки правительства новых лейбористов в Великобритании поставить во главу угла сокращение определенных списков нуждающихся в медицинском обслуживании: руководители учреждений здравоохранения и врачи сосредоточили усилия и ресурсы на тех направлениях, которые проходили через процедуру оценки и приобретали политическую значимость, за счёт других аспектов своей работы, оставшихся в тени.

Видимая эффективность такого подхода порой бывает весьма иллюзорна, поскольку вполне может случиться так, что легко измеряемые показатели в реальности далеко не самые существенные, и в результате мы получим снижение фактической эффективности. Конечно, число показателей можно увеличивать, но это в конце концов приведет к перегрузке работников всякого рода расчетами и к чрезмерной забюрократизированности.

Ценность показателя зависит от того, насколько точно он измеряет свойство, необходимое потребителю, а с этим могут возникнуть проблемы даже на настоящих рынках. Вычисление акционерной стоимости компании нередко дает искаженное и ошибочное представление о том, чего стоит компания в долговременном плане; курсы обмена валют зачастую весьма отдаленно связаны с их относительной покупательной способностью; относительная прибыльность — не единственный законный метод сравнения ценности двух родов деятельности.

Эта проблема усугубляется в случае теневых или искусственных рынков типа тех, что существуют в сфере общественных услуг. Здесь показатели обычно выбираются не пользователями, а политиками или администраторами и в результате чаще удовлетворяют политическим или управленческим критериям, а не запросам клиентов, которые, в принципе, и представляют собой главную цель прилагаемых усилий. В биржевой разновидности капитализма, которая стала преобладать к концу XX века, эта проблема показателей перестала служить предметом беспокойства.

На примере большого числа компаний из области информационных технологий, которые имели высокую акционерную стоимость еще до того, как что-то продали потребителям, мы видим, что стоимость акций фирмы стала абсолютно самодовлеющим фактором: если достаточно много людей верит в то, что акционерная стоимость сама по себе является важным показателем, они станут покупать акции, оправдывая величину акционерной стоимости. Подобная экономика уязвима для внезапных кризисов доверия, во время которых рушатся эти карточные домики. Но проходит немного времени, и карточные домики строятся заново.

Кроме того, экономика подобного типа крайне уязвима для коррупции, что стало очевидно во время разгоревшихся в США вышеупомянутых аудиторских скандалов. Хотя подобная практика всеми осуждается, в сущности, она может быть оправдана с точки зрения так называемой новой экономики, созданной в 1990-х. Если ценность экономической деятельности определяется исключительно стоимостью акций, и если эта стоимость реальна в том смысле, что достаточно много инвесторов верят в ее реальность и покупают акции, то что плохого в том, чтобы попытаться восстановить пошатнувшееся доверие, сделав вид, что компания приносит прибыль? При условии, что достаточное число людей в это поверит, акционерная стоимость компании снова вырастет и все закрутится по новой.

По аналогичному принципу работают показатели, с помощью которых измеряются успехи служб социального обеспечения. Если люди верят, что эти показатели отражают что-то реальное, то они будут довольны, узнав, что значение этих показателей увеличивается. А если они будут довольны, то воздадут должное правительству, добившемуся таких хороших результатов. О реальном состоянии услуг при этом все забудут, если только какие-нибудь настырные критики не сумеют снова привлечь к нему внимание. До тех пор же в работе соответствующих служб будут наблюдаться серьезные искажения.

Остаточный принцип

Рынок часто провозглашают царством потребительского суверенитета: продажа компаниями товаров и услуг возможна лишь в том случае, если мы хотим их покупать. Однако именно поставщики в первую очередь выбирают себе клиентов, принимая решение о том, в каком сегменте рынка им работать. Ни одна компания не может взять на себя обязательство удовлетворять все запросы. Общественные услуги в этом отношении принципиально отличаются от частного бизнеса, поскольку диапазон их деятельности в потенциале должен быть всеохватным. 

Партнёрство частного и государственного секторов при предоставлении этих услуг ведет к тому, что частные поставщики выбирают те сегменты, которые они хотят обслуживать, а государственные службы занимаются предоставлением услуг для тех, в ком частный сектор не заинтересован. Подобное предоставление услуг носит остаточный характер, а из работ таких исследователей, как Альберт О. Хиршман и Ричард Титмус, мы и в теории, и на практике знаем, что качество остаточных общественных услуг резко снижается, поскольку пользоваться ими приходится только бедным, политически безответным слоям населения.

Ситуация ещё больше усугубляется, когда к общественным услугам предъявляется требование остаточности и низкокачественности, потому что правительство сознательно пытается расчистить пространство для их коммерческого предоставления. Это вполне может случиться в том случае, если правительство отчаянно пытается приватизировать общественные услуги и за счёт их продажи ликвидировать дефицит бюджета. Тогда такие услуги устраняются и из сферы рынка, и из сферы гражданских прав. Общественные услуги подобного рода нельзя назвать атрибутами гражданства: доступ к ним превращается из привилегии в наказание, а получателей остаточных услуг необходимо лишить права выражать свое гражданское мнение, иначе они потребуют повысить их качество, что невозможно без нарушения запрета на конкуренцию с частными поставщиками услуг.

Можно привести важный пример из практики агентств по трудоустройству. Логика неолиберального рыночного режима требует по возможности приватизировать эту сферу, оставив государственным структурам работу лишь с теми, кого трудоустроить нереально. Соответственно, пособия по безработице должны сопровождаться санкциями за отказ от предлагаемого варианта трудоустройства. Клиенты лишаются рыночного выбора, так как не отвечают критериям вхождения на рынок, и оказываются ущемлены в гражданских правах, так как из мира, где у них есть право на безопасность, их выгоняют в мир, где за отказ от услуги может последовать наказание.

В 1960 – 1970-х годах в развитых странах обычно считалось необходимым, чтобы государственные службы занятости предоставляли как можно более обширные услуги и чтобы выплата пособий по безработице была отделена от услуг по трудоустройству, поскольку цель трудоустройства — и в смысле его эффективности, и в смысле гражданских прав — понималась как максимальное расширение возможностей граждан на получение подходящей работы, приносящей удовлетворение. 

В настоящее время распространение получил ровно противоположный принцип: приватизация услуг по трудоустройству предусмотрена Маастрихским договором и поощряется ОЭСР в качестве меры, привязывающей услуги по трудоустройству к выплате пособий. От обеспечения права граждан на труд мы переходим к тому, чтобы сделать жизнь без работы очень непривлекательной и тем самым заставить безработных искать хоть какую-то работу.

Деградация рынков

Мы уже отмечали, что полное или частичное предоставление услуги частным сектором невозможно без ее маркетизации, особенно если под рынком мы понимаем чистый рынок из учебников по экономике. Он требует очень большого (стремящегося к бесконечности) числа конкурирующих между собой поставщиков и покупателей и отсутствия серьезных барьеров, препятствующих приходу на рынок новых поставщиков. Кроме того, регулирование такого рынка должно ограничиваться сохранением идеальных условий для конкуренции, не создавая абсолютно никаких поблажек и привилегий для отдельных поставщиков и покупателей. Такие жесткие условия нужны по двум причинам.

Во-первых, они обеспечивают минимальную возможную цену, при которой поставщики не уходят с рынка: в условиях идеальной конкуренции поставщик не может диктовать цену; никто не в состоянии своими действиями устанавливать цены или хотя бы влиять на них.

Во-вторых, состояние анонимности, обеспечиваемое как этим условием, так и отсутствием привилегированного доступа к регулирующим органам, ведет к невозможности политического вмешательства на благо отдельным поставщикам и в ущерб всем прочим. Собственно, в неоклассической экономической науке лоббирование в интересах производителя вообще не предусмотрено, кроме тех случаев, когда запрос на изменение регулирующего режима подается открыто и в интересах всех производителей, представленных на рынке.

Существует много товаров и услуг, в отношении которых эти условия более-менее выполняются, но это, очевидно, совсем не так в тех случаях, когда на рынке не может присутствовать много компаний. Современная экономическая теория и надзорные органы вынуждены все чаще учитывать нереальность идеальной конкуренции в олигополистических секторах. Отмечалось, что очень малое число гигантских компаний может вступить друг с другом в ожесточенную ценовую конкуренцию, и поэтому считается, что олигополии в таких секторах, как нефтяной, и откровенная монополия в сфере программного обеспечения не нарушают антимонопольного законодательства.

Однако этот подход принимает во внимание только цену, игнорируя важный политический аспект, связанный с привилегированным доступом таких компаний к политическим властям, который невозможен в жестких условиях чистого рынка. Конкуренция между олигополистическими компаниями не обязательно влечет за собой ослабление привилегированного политического лоббирования и даже может его усиливать в той степени, в какой эти компании прибегают к политическим средствам в своей конкурентной борьбе. 

Для политэкономов XVIII века, в частности для Адама Смита, а также для их современных наследников, таких как Фридрих фон Хайек, гарантия анонимности и неспособность какого-либо отдельного производителя изменять условия играли важную роль в этих политических рассуждениях. Смит, несомненно, посчитал бы политическую роль таких компаний, как Enron или Microsoft, несовместимой с идеей рыночной экономики.

Смиту, само собой, не приходилось учитывать реалий массовой демократии, да он, вероятно, и не вполне бы ее одобрил. Однако мы знаем, что он наверняка не одобрил бы и постдемократическую политику с ее доминированием деловых лобби и, возможно, согласился бы с нами в том, что в условиях начала XXI века только бдительность возрожденной демократии могла бы поставить предел неэффективности и сомнительной практике, которые с большой вероятностью будут порождаться эллипсом, объединяющим политизированную деловую элиту и самодостаточный политический класс.

Фон Хайек, в общем, не возражал против демократии, но надеялся на то, что будут найдены способы сдержать ее тенденцию к критике капиталистического рынка. Он никогда не задумывался над ключевой проблемой: если для каждого конкретного капиталистического предприятия прибыльнее иметь политическое влияние, чем подчиняться рынку, то может ли политический процесс, в котором доминируют капиталистические силы, избежать перерождения в систему деловых лобби? 

Возможно, хайековская модель и работает в условиях истинной неоклассической экономики, когда ни одна компания не обладает политическим влиянием и когда все отдают предпочтение политической системе, гарантирующей, что ни одна компания не приобретет такого влияния, но в условиях конца XX — начала XXI века это нереализуемо. Крупные корпорации приобрели политические возможности и влияние, далеко превосходящие возможности и влияние мелких и средних предприятий, вынужденных работать в условиях политических ограничений реального рынка, и пользуются этим влиянием не только ради достижения собственных целей, но и ради сохранения политической системы, которая допускает проявление такого влияния.

Эти проблемы приобретают фундаментальное значение в случае приватизации и крупномасштабной выдачи подрядов в сфере общественных услуг, поскольку именно здесь широко распространено лоббирование и налаживание специальных связей с политиками и государственными чиновниками, вполне доступное для очень крупных, отнюдь не анонимных компаний. Получение приватизационных контрактов на своих собственных условиях и планирование их обязательного возобновления становится поводом для интенсивного взаимодействия в пределах эллипса нового политического класса, который включает в себя очень небольшое число представителей элиты, выступающих от имени корпораций (нередко бывших министров и государственных служащих), политических советников и персонала партийных мозговых центров, а также министров и госслужащих, еще находящихся на своих должностях. Невозможно пресечь связи между старыми приятелями, вклады в партийные кассы, обещания директорских должностей после выхода в отставку и прочие явления, сопровождающие это взаимодействие.

С тех пор как успех в выдаче подрядов частным лицам стал важным символом политической добродетели, политикам национального и местного уровня не требуется иной награды, помимо готовности компании взять предлагаемый ими подряд, что едва ли может служить стимулом для жесткого торга. В случае полной приватизации тот факт, что участвующие в ней компании ведут себя не вполне по-рыночному, нередко учитывается посредством учреждения соответствующих ведомств для контроля над последующей работой отрасли. Но тогда появляются основания для беспокойства по поводу взаимоотношений между контролирующими органами и лоббистами. 

Хорошо известные заявления о том, что приватизация деполитизирует данную отрасль или услугу и даёт гарантии против коррупции, крайне лицемерны. Такая стратегия, отнюдь не снижая возможностей для коррупции в отношениях между властями и бизнесом, напротив, значительно расширяет их, создавая особый класс компаний, обладающих большими привилегиями в смысле доступа к политическим кругам. Чем более политически значима данная услуга, тем больше проблем при этом возникает.

Приватизация или подряды?

Различие между приватизацией и выдачей подрядов требует более глубокого анализа. В первом случае частные компании получают право собственности на ресурсы, находившиеся в государственном владении. В последнем случае владельцем активов остается государство, однако исполнение отдельных аспектов данной услуги осуществляется коммерческими компаниями на основе контрактов разной продолжительности. Разница здесь налицо. Например, при приватизации железных дорог власти могут приватизировать все, а могут оставить в своем владении железнодорожную сеть и выдавать подряды на организацию движения, обслуживание станций и услуги по перевозкам товаров.

Эта разница становится очень важной при использовании подходов типа «Третьего пути», применяемого британским правительством новых лейбористов, которые утверждают, что их стратегия в области здравоохранения и образования включает партнерство между государственными и частными финансами и выдачу подрядов на предоставление услуг, а не передачу государственных активов в частные руки, которая называлась бы приватизацией. Хотя такой подход, в отличие от приватизации, помогает избежать утраты права собственности, влекущей за собой потерю контроля над государственными активами, в реальности он лишь усугубляет рассматриваемую нами проблему привилегированного лоббирования и доступа к министрам и госслужащим со стороны отдельных корпораций.

Именно из-за того, что выдача подрядов на предоставление услуг и финансовое партнерство между государством и частными лицами не сопряжены с финальной приватизацией, взаимодействие между государственными властями и частным предпринимателем приобретает непрерывный характер, и поэтому лоббирование и предосудительный обмен взаимными услугами становятся постоянными факторами. Оба варианта по необходимости влекут за собой заключение долгосрочных контрактов. В случае частного финансирования таких проектов, как постройка больницы или крупной школы, срок действия контрактов может достигать тридцати лет и больше.

С учетом недолговечности современных политических и организационных договоренностей такие контракты становятся более чем пожизненными. Выдача подрядов на оказание услуг не влечет за собой потребности в подобных долгосрочных контрактах, но она подразумевает некоторые невозвратные затраты, а, кроме того, частному подрядчику требуется время для вхождения в курс дела. Такие подряды обычно выдаются на срок от пяти до семи лет.

В течение действия таких контрактов заказчик попадает в сильную зависимость от подрядчика в смысле качества услуг. Подрядчик может штрафоваться за их неоказание, но и услуги, и их выполнение могут быть четко обозначены лишь в смысле текущих задач и потребностей. Контракт представляет собой юридически обязывающий документ, в который не так-то легко внести поправки; долгосрочный контракт — инструмент поразительно негибкий и неповоротливый для того, чтобы пользоваться им в эпоху, требующую особенно быстрой адаптируемости и гибкости. 

В случае краткосрочных (от пяти до семи лет) контрактов компании почти сразу же начинают думать об их возобновлении. Это, несомненно, дает им стимул к добросовестному исполнению существующего контракта, однако история выдачи подрядов учит нас не быть наивными. Имеются куда более простые и надежные способы возобновления контракта — вместо повседневного добросовестного оказания услуг достаточно поддерживать хорошие отношения с несколькими ключевыми лицами, занимающими ответственные должности.

Особенно интересно отметить возникновение множества компаний, специализирующихся на искусстве получения подрядов от государства в самых разных сферах деятельности: например, одна реально существующая британская компания берет подряды и на создание систем противоракетного предупреждения, и на организацию инспекций в начальных школах. Очевидно, что компания, прежде подвизавшаяся в строительстве систем ПРО, не имеет первоначального опыта в управлении школами, и поэтому, добиваясь подряда в этой области, не может со своей стороны предложить ничего серьёзного. Зато она обладает опытом получения подрядов от политиков и госчиновников; этот опыт позволяет ей стать членом постдемократического эллипса. 

Но обязательно ли этот опыт нужен для того, чтобы добавленная стоимость и качественная услуга доходили до непосредственных потребителей? В конце концов, потребность в этом опыте можно устранить, просто-напросто не выдавая подрядов частному сектору.

Отмирание концепции государственных услуг

Поведение государства в отношении реальных и потенциальных частных подрядчиков и готовность допустить их к процессу формулирования публичной политики, которая для них самих является источником прибыли, представляют собой примеры тенденций: утраты государством уверенности в себе и ликвидации государственной службы как явления. Стоит напомнить, что понятие государственной службы сложилось в преддемократическую эпоху.

Во многих странах оно получило еще большее развитие в эпоху расцвета так называемого бесконтрольного капитализма. Объясняется этот парадокс тем, что именно в стремлении оградить капиталистические свободы реформаторы XIX века нередко оказывались в ситуации, когда эти свободы вступали в противоречие с другими ценностями и интересами, и потому они всерьез воспринимали беспокойство Адама Смита о том, что бизнес способен извратить политику точно в той же степени, в какой политика способна извратить бизнес. Вследствие этого политикам и государственным служащим требовалась своя этика, диктовавшая им иное поведение, чем в деловом мире. Мало кому удавалось жить в согласии с этими идеалами, из-за чего конец XIX века часто воспринимается как царство лицемерия, но все же эти идеалы существовали.

Общественная жизнь призывала к большой осторожности при взаимодействии с представителями влиятельных деловых кругов. Кроме того, от госслужащих требовалось не забывать об общественных интересах, которые не сводились к сумме частных деловых амбиций или того, на что были направлены эти амбиции. Эта идея развилась из концепции верховенства монархических интересов, но была адаптирована к условиям буржуазного капитализма и к необходимости внешнего регулятора в лице государства, а затем достигла своего апогея в социал-демократическом идеале государства на службе у своих граждан.

Подобный подход не подразумевал враждебного отношения к капиталистическому поведению, а лишь признание того, что оно имеет свои границы, и наличие определенного кодекса этики и поведения государственных чиновников. Аналогичные процессы определяли положение армии и церкви по отношению к постепенно нарождающемуся гражданскому и светскому государству. По мере того как в ходе политической жизни развивались институциональные структуры, не опиравшиеся на демонстрацию военной силы, становилось ясно, что политический и военный кодексы нуждаются в отделении друг от друга. Из того, что сторонники гражданской политической жизни настаивали на этом разделении и на неучастии военных в политике, не следовало, что они были пацифистами. Точно так же и некоторые политики из числа преданных христиан со временем стали настаивать на отделении церкви от государства.

Одним из новшеств, которые принесло с собой так называемое новое государственное управление в контексте неолиберальной гегемонии 1980-х годов, стал новый подход к границе между государственными и частными интересами, которая отныне считалась полупроницаемой: бизнес может вмешиваться в дела государства, как ему заблагорассудится, но не наоборот. Несогласных с этой моделью обвиняли в том, что они против бизнеса. Такая идея представляет собой крайне однобокое преувеличение классического политэкономического учения, будучи беспринципной адаптацией к реалиям бизнеса с его возможностями лоббирования. Ее интеллектуальным обоснованием служит неолиберальная теория о врожденной мудрости бизнеса и врожденном идиотизме правительства.

Как утверждает эта теория, успешная конкуренция на идеальном рынке возможна, в частности, благодаря максимальной и верной информированности, поскольку неверная информация влечет за собой ошибки стратегии, которые приводят к банкротству. Поэтому можно считать, что успешные компании обладают идеальной информацией, дающей им возможность идеально предвидеть действия других рыночных игроков. Это допущение носит характер аксиомы, так как оно предполагает, что в долговременном плане рынок способствует выживанию лишь самых приспособленных — в данном случае компаний, обладающих наилучшими возможностями для получения информации. В отношении правительства подобных предположений не делается. Оно не существует в состоянии идеальной конкуренции, поэтому его информированность вызывает только подозрения.

Этот тезис используется в том числе и для отрицания возможности государственного вмешательства в экономику. Если игроки на рынке по своей природе лучше информированы, чем правительство, то все шаги, на которые оно пытается их подвигнуть, будут менее эффективны, чем те решения, которые они принимают сами. В сущности, с учетом их способности к идеальному предвидению компании уже будут делать то, чего правительство надеется достигнуть своим вмешательством, и уклоняться от следования его советам. В частности, носителями этого абсолютного знания считаются компании, сумевшие выжить на финансовых рынках, работающие именно с экономическими знаниями и чье суждение поэтому не должно вызывать никаких сомнений.

В практическом плане этой аргументации присущи три слабых момента. Во-первых, поскольку многие рынки далеко не идеальны, у нас нет никакого права предполагать, что даже самые успешные компании отточили свои способности по сбору информации до максимально возможной степени. Во-вторых, в условиях стремительно изменяющегося мира мы не сможем даже определить, из чего именно немного времени спустя будет состоять идеальное знание; поскольку приобретение информации требует времени, окажется, что ни одна компания не обладает достаточными знаниями, которые потребуются в чуть более отдаленном будущем. 

Во время продолжительного биржевого бума 1990-х годов многие от природы осторожные люди тоже поверили в то, что сектору информационных технологий каким-то образом удалось решить все эти проблемы. Последовавший после 2000 года коллапс должен служить полезным напоминанием о том, что информация, сопровождающая биржевые сделки, зачастую менее чем идеальна. В-третьих, определенные разновидности информации особенно легкодоступны для тех, кто находится в ключевых точках и способны получать информацию за пределами рынка (то есть для правительства). Иными словами, если компании могут иметь преимущество над правительством при получении отдельных видов информации, то в отношении информации другого вида преимущество имеет правительство.

Однако мы имеем дело с миром, в котором сила этих возражений не принимается во внимание и где вера в информационное превосходство успешных компаний над правительством превратилась в неоспоримую идеологию в такой степени, что госучреждения всех уровней страдают от хронического отсутствия уверенности в своих способностях. Чтобы не лишиться самоуважения и сохранить за собой хоть какую-то легитимность, они пытаются подражать частным компаниям настолько, насколько это возможно (например, посредством внутренней маркетизации), отбирая у частного сектора специалистов, консультантов и реальное предоставление услуг, а также приватизируя как можно больше государственных (или бывших государственных) организаций и вообще выставляя их на суд финансовых рынков. 

В ходе этого процесса неизбежно отбрасываются сформировавшиеся в XIX веке различия между этикой государственной службы и этикой частного бизнеса, а прежние запреты объявляются устаревшими. Если мудрость частной компании неизменно превышает мудрость правительства, то идея о том, что влияние деловых кругов на правительство должно иметь какие-то пределы, становится абсурдной.

Этот процесс превращается в порочный круг. Чем большую часть своих функций правительство отдает на откуп частным подрядчикам, тем сильнее его служащие реально утрачивают компетенцию в соответствующих сферах, хотя прежде были в них непревзойденными специалистами. Теперь же они становятся просто посредниками между своим начальством и частными компаниями, уступая последним все свои профессиональные и технические знания. И вскоре частные подрядчики смогут с полным на то правом утверждать, что лишь они обладают достаточным опытом для оказания данных услуг.

В процессе максимального уподобления своей деятельности стилю частных компаний властные структуры вынуждены также расстаться с ключевым аспектом своей роли — тем, что они являются властными структурами. Следует отметить, что этот процесс нисколько не затрагивает органы центрального правительства. В сущности, вовсе не приводя к исчезновению государственной власти, о чем мечтают либертарианцы, приватизация госорганизаций влечет за собой концентрацию политической власти в эллипсе: последняя образует плотное центральное ядро и взаимодействует преимущественно с элитой частного бизнеса.

Это происходит следующим образом. Власти нижнего и среднего уровней, в частности местные госструктуры, вынуждены перестраивать свою деятельность по модели «покупатель — продавец», задаваемой рынком. Вследствие этого они лишаются своей политической роли, которую перетягивает к себе центр. Кроме того, центральное правительство приватизирует многие из своих собственных функций, передавая их различным консультантам и поставщикам. Однако остается неустранимое политическое ядро, составляющее выборную часть капиталистической национальной демократии, которую нельзя распродать (хотя она может идти на компромиссы с лоббистами) и которая обладает верховной властью, по крайней мере в решениях о том, что и как приватизировать и отдавать подрядчикам.

Это ядро в процессе приватизации становится все меньше и меньше, но его невозможно полностью уничтожить, не ликвидировав концепций государства и демократии как таковых. Чем большую роль играют приватизационная и маркетизационная модели предоставления общественных услуг, особенно на местном уровне, тем сильнее ощущается нужда в якобинской модели централизованной демократии и гражданства без каких-либо промежуточных политических уровней.

Угроза гражданским правам

Всё это влечёт за собой серьёзные проблемы в отношении демократических прав гражданства. Фридланд подчёркивает, что отношения между правительством, гражданами и поставщиками приватизированных услуг представляют собой треугольник. Граждане связаны с властью (центральной или местной) посредством демократической избирательной и политической системы. Власти посредством контрактов связаны с поставщиками услуг. Но граждане не имеют ни рыночной, ни гражданской связи с поставщиками услуг и после приватизации лишаются возможности ставить вопрос о качестве услуг перед правительством, потому что уже не оно их оказывает. В результате общественные услуги приобретают постдемократический характер: отныне правительство отвечает перед демосом только за общую политику, а не за её конкретное воплощение.

После того как Фридланд написал это, случилась череда британских железнодорожных кризисов 2000 – 2002 годов, которые помогли выявить ещё один момент: субподрядную цепочку. После приватизации или получения подряда компании передают часть своих обязанностей субподрядчикам следующего уровня, что ещё сильнее увеличивает дистанцию между гражданами и услугой. Установить ответственность за железнодорожные кризисы в значительной степени было затруднительно из-за того, что непрерывно удлинявшаяся цепь субподрядов превращалась в юридический лабиринт, в котором терялась возможность определить, кто за что отвечает по условиям контрактов. Вопрос о качестве услуг в лучшем случае мог быть решен лишь в ходе запутанного судебного разбирательства.

Таким образом, принцип выдачи подрядов влечет за собой серьезный риск. Однако власти все более склонны идти на этот риск, искушаемые новыми заманчивыми возможностями. Пытаясь дистанцироваться от предоставления услуг посредством длинных субподрядных цепочек, правительство подражает самым хитрым компаниям, которые открыли в 1990-е годы, что могут избавиться от своего ключевого бизнеса как такового, а затем сосредоточиться на единственной задаче — выстраивать образ своего бренда с помощью рекламных технологий, не заботясь о качестве продукции. Насколько облегчится задача властей, если им нужно будет только культивировать свой бренд и образ, перестав отвечать за реальное качество результатов своей политики! Подобные процессы, несомненно, влекут за собой деградацию демократии.

Это, в свою очередь, приводит нас к дальнейшему выводу: частные компании, в отличие от государственных организаций, обладают возможностями для самопрезентации. Политики, являясь частью госсектора, живут в мире, который находится намного ближе к частному сектору, поскольку вынуждены постоянно продавать себя и все чаще делают это с помощью бренда и красивой упаковки. И этот подарок частного сектора становится в их глазах намного более весомым, чем скучная обязанность заботиться о школах и больницах.

Но, что более важно, они понимают, что презентационный подход со временем заставит забыть общественность о реальном качестве предоставляемых услуг, переключив ее внимание на рекламные и маркетинговые ходы, которые принес в эту сферу частный бизнес. В полностью раскрученном политическом мире здравоохранение, образование и прочие вопросы по-прежнему будут играть ключевую роль в политике, но в брендовой политике точно так же, как в рекламе Coca-cola, содержатся ссылки на собственно напиток. Они будут служить источниками ассоциаций и образов, а не предметами, значимыми сами по себе. Электоральная конкуренция сохранит свой интенсивный и креативный характер, поскольку соперничающие партии будут стремиться к тому, чтобы ассоциироваться с победными образами, но это будет такая конкуренция, которую партии сумеют удерживать под своим контролем.

Власти и партии не смогут окончательно перейти в этот идеальный мир до тех пор, пока услуги образования и здравоохранения, как и всё прочее, что останется от государства всеобщего благосостояния, не будет передано длинной цепочке частных субподрядчиков, за работу которых государство будет нести не больше ответственности, чем фирма Nike отвечает за обувь, которую продают под этим брендом. Если применить этот сценарий к треугольнику Фридланда, мы увидим, что граждане потеряли буквально все возможности для перевода своего недовольства в политические действия. Выборы становятся игрой вокруг брендов, лишая граждан шанса донести до политиков свое мнение о качестве услуг. Пусть такой исход покажется неправдоподобным, но в реальности это лишь развитие процесса, к которому мы так привыкли, что перестали его замечать: уподобление демократического избирательного процесса, наивысшего выражения гражданских прав, маркетинговой кампании, вполне откровенно строящейся на манипуляциях, применяемых для продажи товаров.
IQ

12 января