Власть в городе формируют не лидеры, а коалиции

Чем выше статус представителя власти, тем увереннее и спокойнее он рассказывает о неформальной практике. Часто это объясняется повседневностью такой практики, ставшей частью жизни. Не исключено, что если бы российская власть функционировала только по формальным правилам, она не проработала бы ни дня

Эти размышления о коалициях в городах опираются на исследования власти, проведенные в 2011 году на примере шести российских малых городов (Кунгур и Чусовой Пермского края, Моршанск и Котовск Тамбовской области, Касимов и Новомичуринск Рязанской области). Оно задумано и реализовано группой московских, рязанских и тамбовских исследователей (рук-ль исследования – д.п.н. Д.Г. Сельцер, д.ф.н. В.Г. Ледяев, д.п.н. В.С. Авдонин, д.с.н. А.Е. Чирикова).

Результаты проведенного исследования дают основания утверждать – любая власть устроена таким образом, что в ней  всегда есть видимая и невидимая части айсберга. Правда, не всегда к этой невидимой части власти можно подобраться. Однако это занятие далеко не безнадежное.

Интересно, что чем выше статус представителя власти, тем увереннее и спокойнее он рассказывает о неформальной практике. Часто это спокойствие объясняется именно повседневностью такой практики, которая стала частью жизни. Не исключено, что  если бы российская власть функциоировала только по формальным правилам, она не проработала бы ни дня.

Согласно концепции классика в исследованиях «городских режимов» Кларена Стоуна, не отдельные лидеры, а коалиции формируют реальную власть в городе. Это связано с тем, что  именно коалиции содержат тот нефомальный и зачастую невидимый компонент, который предопределяет, что происходит на самом деле.

Особенность российских городов – очень маленькая формальная составляющая межсекторльного взаимодействия,  например, между властью и бизнесом. Достаточно сказать, что только в одном городе из исслледованных шести (в Моршанске) мы нашли формальное объединение предпринимателей. Во всех остальных случаях отсутствовала какая-либо структура, которая по формальным каналам могла бы отстаивать во власти интересы бизнеса. В Кунгуре она была создана 8 лет назад, а потом разрушена, так же как и городской экономический совет.

Возникает вопрос: может быть, россиийские реалии таковы, что не требуют интеграции властных акторов? Однако наше исслование показало, что это не так, и что в российских городах все ресурсоообеспеченные акторы на самом деле объединяются, но на неформальной основе.

Например в г. Кунгуре было создано неформальное объединение или клуб влиятельных лиц под названием «Офицерское собрание», куда входили все ключевые городские фигуры – мэр и глава района, прокурор города и начальник УВД, директора крупных предприятий, налоговая инспекция. Собрание было создано в ответ на давление криминалитета, и впоследствии стало вполне эффективно использоваться властными фигурами для  выработки совместных решений.

Как сказал в интервью его председатель, замглавы администрации города, «это очень удобная форма взаимодействия, потому что если я просто позвоню прокурору и попрошу, чтобы меня с ним соединили, не факт, что он возьмет трубку. А если я с ним вместе бываю на пикниках, то высока вероятность, что он откликнется и отнесется с пониманием».

К сожалению, этот пример неформальной коалиции был единственным позитивным примером в нашей практике. В большинстве своем коалиции власти и бизнеса основываются исключительно на личном корыстном интересе – на «прокручивании» бюджетных денег, распилах, откатах и пр. Это  очень развито, и так живет вся система власти.

При изучении механизмов формирования подобных коалиций мы столкнулись с парадоксальном явлением: оказывается, когда кто-то говорит, что мэр и его команда занимают доминирующее положение во властной иерархии, это не всегда означает, что самым влиятельным неформальным актором в команде является именно мэр. Иногда доминирующую позицию отвоевывают его заместители, которые и являются фактическими руководителями города.

Причины, почему мэр оказывается на периферии, две: первая – это выборы, а вторая – высокий профессионализм членов команды. Когда кто-то приходит к власти с помощью своих подчиненных, он потом вынужден отдавать им долги, например, поставив их руководить департаментами, которые занимаются распределением земли, строительством или  ЖКХ. И если заместители мэра – люди профессиональные, они смоут извлечь из своего положения разного рода «неформальные» выгоды.

Подобная ситуация сложилась в г. Чусовом, когда глава района, практически отдал власть двум молодым заместителям, один из которых заведовал экономикой и земельными ресурсами, а другой занимался правовыми и политическими вопросами. Он таким образом расплатился с ними за выборы, а они постепенно отодвинули его от всех решений, и он только подписывал их распоряжения. Один из заместителей руководил тендерами: он знал, как подавать заявку, чтобы этот тендер выиграть, и помогал определенным компаниям. На коррупции его поймать было трудно, т.к. он прекрасно знал законы.

Каковы же причины, по которым разного рода неформальные коалиции представителей элиты оказываются эффективнее формальных? Во-первых, в неформальной обстановке легче говорить правду. Во-вторых, решения принимаются гораздо быстрее, поскольку начинает работать капитал социальных связей. И, наконец, наличие неформальных коалиций как раз и позволяет всем участникам получать выгоду. И если, например, мэр договаривается с представителем крупного бизнеса в предвыборной ситуации, чтобы остаться  во власти, то такой договор должен быть выгоден обеим стороным.

Жертвами подобной неформальной структуры власти становятся те, кто не включен в неформальные коалиции. И, конечно же, население. Преимущества получают только те, кто попадает в элитный круг, потому что только внутри него что-то происходит. И только в одном случае власть вынуждена работать с гражданами не только в популистском режиме – при росте протестных настроений. Если в городе есть протестный потенциал, он сразу же обращает на себя внимание губернатора, а нередко и федеральную власть, что заставляет мэра работать с населением более внимательно.

Такой ситуации наши градоначальники боятся больше всего, Причина одна – это сигнал о неустойчивости их положеия и об их неумении управлять. Власть разворачивается в сторону населения только тогда, когда население проявляет гражданскую активность. Последняя весьма неустойчива из-за того, что нет структур гражданского общества, нет цивилизованной практики предъявления несогласия.

Впрочем, даже с учетом этого обстоятельства остается не очень понятно, почему в малых городах нет выраженной протестной активности, хотя, как показывают некоторые примеры, она может быть довольно эффективной. Например, в одном из исследованных нами городов хотели закрыть завод, и тогда население города стало мининговать, что сразу же мобилизовало губернатора, и он выделил деньги на то, чтобы этот завод сохраить.

Но есть и другой, поразивший меня пример: в городе Чусовом целых три месяца не было воды, и никто из жителей против этого не выступил, никто  не вышел выразить свой протест. Все это дает возможность городской власти жить своей  жизнью, общаться с верхними уровнями власти и рассказывать людям по ТВ, как все будет хорошо через год или два, а потом – через три. Но даже если снизу какие-то сигналы идут, властные элиты живут по своим законам и, как правило, реагируют на них, используя весь потенциал популизма. Управление, в свою очередь, построено на феномене страха: чиновники «включаются» только тогда, когда что-то  угрожает их месту и их зарплате.

Что же касается выборности власти, то как раз на муниципальном уровне я отношусь к этому весьма осторожно. Скорее всего, мы пока «не готовы» к прямой демократии (а, возможно, готовы к каким-то переходным формам) именно по той причине, что слишком много у нас неформальных практик и слишком развито умение манипулировать выборами и маскировать демократический выбор под «нужный». Опасения эти не беспочвенны: как показало наше исследование, влияние криминалитета в малых городах все еще сильно – об этом говорили опрошенные нами представители городской и районной власти. А как раз криминалитет прекрасно умеет работать с популистскими настроениями, так что велика вероятность того, что прямые выборы обеспечат ему приход к власти.

По крайней мере в двух городах из шести изученных нами имела место вполне реальная борьба с криминалитетом, который пытался попасть во власть, и проходил туда. В г. Чусовом криминалитет был у власти около 10 лет: криминальный авторитет держал в своих руках мэра, а также весь сколько-нибудь заметный бизнес, который платил ему дань за возможность продолжать начатое дело. Особенно это касалось строительных фирм. В какой-то момент руководство Чусовского завода восстало и продвинуло на позицию мэра своего человека, кристалльно честного, и тогда  началась настоящая война за власть. Когда же авторитет неожиданно умер, власть фактически перешла к заводу.

В г. Моршанске мэр также был подчинен криминалитету. Его в результате сменили, и в течение всех последних восьми лет там идет борьба за то, чтобы освободиться от криминального влияния. Однако пока это сделать не удалось, поскольку криминалитет выдвигает своих кандидатов на выборы, создает разнообразные фонды социальной поддержки, что очень нравится населению, которое не очень разбирается, кто есть кто. Наше исследование показало, что в трех городах из шести лидеры власти были связаны с криминалитетом – один глава района и два мэра города.

Вообще говоря, любое изменение в отдельно взятом поселении совершить очень сложно, ведь муниципальная власть – это лишь маленький кубик вертикали. Плюс к этому сама ее эффективность остается под большим вопросом – до тех пор, пока не будут изменены  взаимоотношения между разными уровнями власти, и пока мэры не получат реальных денег и возможности принимать реальные решения.

Алла Чирикова, главный научный сотрудник Института социологии РАН

 

Автор текста: Чирикова Алла Евгеньевна, 21 августа, 2013 г.