Правительство: выбор пути и задачи – 2

Конференция ведущих российских экономистов, организованная «Ведомостями», проходила в тот самый момент, когда новый премьер Д. Медведев формулировал общие задачи будущего, еще не сформированного кабинета. В выступлениях экспертов оказались сформулированы и экономическая политика нового правительства и многочисленные развернутые возражения к ней

часть первая 

Есть достаточно оснований предполагать, что дирижистская политика станет основой действий нового правительства, а политика рыночного регулирования, поддержанная большинством участников, окажется в роли оппозиции. 

Дмитрий Белоусов, ведущий эксперт Центра макроэкономического развития (брат нового министра экономики, основателя ЦМАКП Андрея Белоусова) предложил наиболее развернутую и детализированную программу-прогноз развития экономики. Вполне естественно предполагать, что разработанные в ЦМАКП идеи и составляют, в основных чертах, экономическую программу нового правительства.

Д. Белоусов начал свое выступление с того, что заявил, что предсказываемый в большинстве прогнозов рост российской экономики в 4% означает, что Россия остается в экономическом гетто. Для поступательного развития необходимо хотя бы 5-5,5%.

Основным риском Д. Белоусов, как и представляемый им ЦМАКП, считает кризис платежного баланса с втягиванием в латиноамериканский цикл «девальвация — инфляция — кризис платежного баланса — девальвация». Набранные бюджетом обязательства означают возникновение стабильного бюджетного дефицита в 3-3,5%. «Если не удастся «прикрыться» мировым кризисом, то бюджетные проблемы приведут к кризису доверия к институтам, с возможным свалом в латиноамериканскую модель без демократии».

Источник: презентация к докладу Д. Белоусова

Эксперт сформулировал основные вызовы, стоящие, по его мнению, перед Россией:

• реиндустриализация США;
• перевод производственной базы ЕС в Восточную Европу;
• модернизация китайской индустрии;
• новые стандарты требований к технике.

Эти вызовы складываются в один главный — сможет ли Россия занять место в ядре глобальной экономики?

Необходимы усилия, чтобы получить дополнительные 1-1,5% роста. За счет чего? Ключевая задача — перейти от экономики стабилизации, означающей латание дыр в одном секторе за счет другого, к экономике развития. Эффективной может стать только политика, широко развернутая к интересам бизнеса. При этом Центр должен принять на себя функции по обеспечению длинных горизонтов планирования для бизнеса, создать постоянно работающие институты взаимодействия с ним. Реструктуризацию госсобственности предложено проводить в виде формирования корпораций по продуктовому или территориальному принципу.

Среди предложенных мер также значатся:

• стимулирование накопления основного капитала, инвестиционной активности;
• модернизация профессионального образования;
• ужесточение стандартов;
• использование госспроса и спроса госкомпаний для стимулирования пилотных проектов, стимулирующих рост эффективности;
• налоговое стимулирование вытеснения устаревшего и неэффективного оборудования;
• модернизация управления на федеральном и региональном уровнях.

Предлагается сконцентрировать усилия там, где есть возможность улучшения эффективности. Выделено шесть таких приоритетных направлений: энергетический комплекс и энергомашиностроение; транспортный комплекс, включая инфраструктурное строительство; оборонка; сельское хозяйство; строительство жилья; медицина и фармацевтика.

В корпоративном строительстве выдвинута идея создавать корпорации, интегрированные по производству продуктов (по примеру «чеболей»), в части модернизации институтов прозвучало ставшее уже неотъемлемой традицией предложение снижать административные барьеры.

Была отмечена также важная роль социального порядка, который возможен, только если элиты, общество, бизнес четко поймут, что получат от модернизации. Поскольку рост социальных расходов в перспективе не просматривается, плоды модернизации могут быть получены только в виде возникновения качественно новых возможностей. Среди них были выделены роль образования как важного социального лифта и (к лифту же) восстановление общественного статуса квалифицированного труда.

В разработанном ЦМАКП прогнозе предлагается два сценария.

Первый — «социально-консервативный», в котором реализуется умеренно жесткая бюджетная политика, проводится налоговая реформа, увеличивающая нагрузку на доходы населения. При этом факторами роста становятся лишь иностранные инвестиции и небольшой подъем экспорта сырья.

Второй — «индустриальной модернизации», в котором государство активно инвестирует в инфраструктуру, поддерживает институты развития и увеличивает размеры долга (с одновременным ростом Резервного фонда до 6,9% ВВП). На 2017 год прогноз ЦМАКП назначает кризис, который и должен быть смягчен Резервным фондом.

Оба сценария предполагают рост пенсионного возраста и в обоих не просматривается роль частной инициативы как фактора роста. Как заявил Д. Белоусов, исходя из политического цикла и мировой ситуации основные реформы следует провести до конца 2015 года.

Презентация к докладу Д. Белоусова

 

Данное выступление было, практически, единственным на конференции, в котором государству и его агентам отводилась ведущая роль в развитии. Основной настрой скорее отражал прозвучавший в ходе дискуссии риторический вопрос: «Почему на конференции экономистов в любой по-настоящему развивающейся стране говорят о том, как облегчить жизнь бизнесу, привлечь его, а у нас — сплошной патернализм, обсуждение того, как лучше делить бюджет?»

Показательна в этом отношении и резкая реакция Алексея Кудрина на вопрос о госкорпорации по развитию Сибири и Дальнего Востока: «Когда я услышал эту новость, сначала не поверил своим ушам.Потом, когда увидел проект документа, и поверил, мы с друзьями подбирали слова, которыми можно было бы хоть как-то в рамках приличия это назвать».

 

Затем экс-министр финансов перешел к рациональному перечислению того, что вызвало его эмоциональную реакцию:

 

«Реализация проекта будет означать, что цель подняться со 160-го на 20-е место по инвестиционному климату — недостижима. Это будет означать ухудшение развития Дальнего Востока, поскольку любой частный инвестор будет противостоять особому, поддерживаемому государством инвестору. Это убьет там любую частную инициативу, т.к. она будет иметь дело с всеподавляющей мощью поддерживаемых государством игроков.

Это также означает легализацию ручного управления экономикой, разрыв общего экономического пространства. Мог бы и дальше продолжать, но скажу лишь, что там предусмотрены изъятия из Гражданского кодекса, Налогового кодекса, Земельного кодекса и ряда других законов. Не говоря уже о том, что эта госкорпорация не будет банкротиться ни при каких обстоятельствах.

Для меня, если этот закон будет подписан, это будет означать перечеркивание всего, что было сделано в последние годы. Вместо того, чтобы использовать институты, развивать там инфраструктуру, предлагается закон, идущий поперек современного понимания регулирования экономики.

Нам говорят, что Олимпстрой, саммит АТЭС якобы доказывают необходимость таких исключений. Как человек, постоянно занимавшийся и их финансовой ситуацией, скажу мягко — ни при каких обстоятельствах не нужно повторять опыт Олимпстроя».

Руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич заявил: «Я не видел ни одного серьезного исследования того, какие институты развития у нас работают, какие — нет. В этом мне видится боязнь признания того, что были приняты неверные решения. Если боимся признать открыто — тогда надо без шума улучшать госуправление, чтобы они заработали. Но опять же — ничего не делается. Предлагаю пойти по реальным путям: улучшить то, где у нас особенно плохо. А именно — разрешения на строительство и внешнеторговые процедуры. По обоим позициям мы где-то на 150-м месте в мире».

 

Евгений Гавриленков, главный экономист «Тройки диалог», продолжая тему, не очень весело пошутил: «Помимо госкорпорации по Дальнему Востоку нас еще ждет футбольный чемпионат мира — он тоже, наверное, потребует своей госкорпорации, потом — еще что-нибудь масштабное будет, и кончится все это созданием госкорпорации по управлению госкопрорациями».

 

Перейдя к оценке макроэкономической ситуации, Гавриленков сказал, что ситуация в мире далека от однозначного понимания. «Меня беспокоят успокоительные представления в правительстве, что нефть обязательно будет дорогой. Высока неопределенность того, где окажутся энергетические цены и куда будут двигаться потоки капиталов. США объявили о планах стать чистым энергоэкспортером к 2016 году, не увеличивать объемы потребления энергоресурсов к 2030 году. При этом мир в целом тратит сейчас энергоносителей больше, чем стабильно тратил 3-4 десятилетия. Ощущения таковы, что энергорынок может капитально переформатироваться в ближайшие годы и мы увидим совершенно непредсказуемые уровни, на которых стабилизируются сырьевые цены».

Гавриленков также отметил хрупкость роста в США. Чтобы поддерживать устойчивые 2,5% в год, необходимо увеличивать дефицит на 7-8% в год, «а это путь в никуда». В любом случае, по мнению эксперта, изменения макроэкономических условий будут только полезны для России, побудят власти что-то делать.

Дискуссии по бюджету важны, но, по мнению Гавриленкова, вместо того, чтобы вести дискуссии о том, вкладывать ли большие деньги в технологические инновации, или каковы должны быть проценты бюджетного маневра, правительству следует установить главным ориентиром уровень инфляции в 2%. «Это изменит психологию элит и населения, ибо будет означать, что динамика бюджетных расходов будет очень умеренной, в отличие от роста на 30-40% в 2000-е годы или на 10-20% сейчас».

Алексей Девятов, главный экономист «Уралсиб кэпитал», начал с глобальной макроэкономической ситуации. Дорогая нефть замедляет экономики развитых стран, а это отрицательно сказывается на российской экономике. Низкие темпы роста развитых стран усиливают глобальные риски для мирового хозяйства.

 

Переходя к российской ситуации, Девятов обратил внимание собравшихся на то, что вопреки официальным декларациям о приоритете развития малого бизнеса, его развитие замедляется: инвестиции в него составляют 3% против 8,3% в целом по экономике.

Налоговый маневр без снижения налоговой нагрузки по мнению Девятова не даст результата. Скептически он отозвался и о возможности переноса налоговой нагрузки с производителя на потребителя: это даст кратковременный эффект, после которого вскоре начнется сжатие спроса, в итоге рост инвестиций сменится падением.

 

 

Ключевой вопрос для нового правительства: радикальный рост бюджетных расходов. Без новых процедур, таких как ОРВ, с этим вызовом не справиться.

Затем А. Девятов остановился на проблемах, которые требуют, по его мнению, радикальных структурных реформ — системная коррупция, государственное присутствие в экономике, состояние судебно-правовой системы. «Я могу строить какие угодно планы по расширению бизнеса, но если завтра изменятся планы у какого-то чиновника, мои планы не будут стоить ничего. Наше государство представляет собой диктатуру чиновников. Мы знаем из истории, насколько «эффективна» диктатура одного класса».

 

Отсутствие реформ обернется стагнацией, ростом социальной напряженности и может привести к катастрофическим последствиям, считает А. Девятов.

 

Презентация к докладу А. Девятова

 

Джеффри Николсон, руководитель консалтинговой практики PricewaterhouseCoopers в России, определил разницу между растущими экономиками Азии и Россией. Китай и прочие «тигры» находятся в стадии перехода от сельскохозяйственной экономики к индустриальной. У России этот этап в прошлом, Россия, уверен Николсон, постиндустриальная страна, услуги здесь составляют основу экономики. Но из-за советского наследия Россия остается бедной страной. Для нее главное — инновации, причем не научно-технические, а менеджерские. В качестве примеров того, как новые менеджерские подходы привели к успеху, он привел Facebook (принадлежит компании Meta, признанной в России экстремистской организацией), Google, Яндекс, Тиньков-кредит. Он поделился и личным опытом: «в 80-е, когда я начал работать в Бостоне, у топ-менеджеров был популярен военный подход, когда генеральный директор — это капитан корабля. С той поры многие руководители стали капитанами другого рода — футбольных команд. Они поддерживают командный дух и творческую атмосферу в своих коллективах». В России большинство топов пока еще капитаны корабля, подытожил Николсон.

 

Андрей Яковлев, директор Института анализа предприятий и рынков, добавил еще один сюжет в обсуждение задач будущего правительства: повышение качества госуправления, «причем в условиях отсутствия политической конкуренции, которая в течение 2-5 лет не возникнет». Евгений Ясин отметил, что сложная и тщательно выстраиваемая административная реформа дала «ноль эффекта»: «Да, можно найти новые методики. Но не для этого же. Чтобы реально реформировать бюрократическую систему, нужно еще что-то». А. Яковлев, отталкиваясь от концепции группы Д. Норта о порядках закрытого и открытого доступа, предположил, что дело еще и в готовности элиты к повышению эффективности управления. Если к осени появится механизм регулирования конфликта интересов, тогда, по его мнению, можно будет сказать, что что-то меняется. Но это — вопрос готовности элиты к самоограничению.

 

Директор Центра макроэкономических исследований Сбербанка Ксения Юдаева предложила подумать над тем, чего не стоит делать: «Опасно отменять накопительную пенсионную систему. Надо то, что предлагаем взамен, как минимум протестировать». Она также считает необходимым для правительства заняться правилами игры в финансовом и банковском секторах, чтобы они выполняли важнейшую из своих функций — действительно предоставляли ресурсы для развития.

 

Главный экономист BP Group по России и СНГ Владимир Дребенцов сформулировал три риска по ценам на углеводородное сырье.

 

Первый — внутренний. Изменение условий добычи нефти и невозможность сохранять прежний уровень инвестиций приведет к тому, что государству придется поступится частью своей ренты, чтобы сохранить уровень добычи.

Второй — риск фундаментальных изменений на рынках газа. США уже перешли на самообеспечение, чего никто не ожидал, и что уже сказывается на российских компаниях. Если «сланцевая революция» шагнет за пределы Северной Америки, российская газовая отрасль окажется в гораздо более конкурентной среде. Нельзя игнорировать и прогнозы радикального снижения энергопотребления, в том числе за счет снижения потребления газа.

Третий риск — цены на нефть также могут измениться, в том числе и из-за «сланцевой революции». Нынешнее благополучие России держится, по мнению Дребенцова, на существовании картеля OPEC, поскольку долгосрочные издержки по нефти гораздо ниже существующего уровня цен.

 

Вышеперечисленные риски должны, считает Дребенцов, побуждать правительство делать выбор в пользу новой экономики. Но пока, по мнению эксперта, «у стратегического заказчика выработалась усталость от того, что эксперты в разных стратегиях — Программа Грефа, КДР-2020, Стратегия-2020 — предлагают одно и тоже. Наверху решили создать что-то новое — Агентство стратегических инициатив, но и они опять предлагают все то же: улучшение предпринимательского климата через реформирование таможни, разрешений на строительство, доступ к сетям». Впрочем, оговорился эксперт, отставание России по административным барьерам гораздо меньше, чем по состоянию судебной системы.

 

Отвечая на вопрос «что делать правительству?» Дребенцов сформулировал два основных пункта:

1. Отказаться от роли капитана. Если правительство хочет поддержать бизнес — должно его поддерживать, а не выбирать за бизнес, какой сектор нужнее. Следует определить срок, к которому госкорпорации будут ликвидированы.
2. Повысить свою конкурентоспособность, как правительства, в том числе, за счет создания внутренней конкуренции в сфере госуправления, за счет создания квазигосударственных структур с выполнением части государственных функций.

 

Директор Центра развития Наталья Акиндинова констатировала, что для того, чтобы выполнить все бюджетные обязательства, необходимо, чтобы нефть дорожала на 7-9 долларов в год. Отсюда перед правительством возникает одна из важнейших задач — повышение эффективности бюджетной системы, бюджетных расходов по всем направлениям. Она отметила структурные особенности бюджета, которые не ведут к сбалансированности бюджета даже при росте нефтяных цен:

• около четверти налогов поступает от обложения импорта, отсюда: сокращается импорт — падают собираемые налоги;
• пенсионная система постоянно генерирует дефицит в 2-4% ВВП;
• намерение поддерживать среднюю оплату труда в здравоохранении и образовании приведет к тому, что с ростом зарплат будут расти и рост расходов на эти сферы;
• силовикам зарплаты уже подняли и политически трудно дать уровню их зарплат сползти вниз.

Все это, при прочих равных, обеспечивает дефицит бюджета. По мнению Акиндиновой, «правительство просто упрется в необходимость реформирования этих секторов, чтобы снизить там неэффективные расходы». При этом, если текущие реформы в бюджетной сфере мотивированы фискально, «как бы сделать так, чтобы снизить расходы», необходимо стремится к тому, чтобы не снижать расходы, а повышать эффективность сотрудников, уверена директора Центра развития.

 

Игорь Стадник

 

21 мая, 2012 г.