- A
- A
- A
- АБB
- АБB
- АБB
- А
- А
- А
- А
- А
Подмена реформ сокращением бюджетных расходов чревата кризисом
Все в Резервный фонд
Проект бюджета-2013 оказался одним из самых дискуссионных за последние 10 лет.
В пятницу вечером после многочасовых споров и обсуждений депутаты Госдумы приняли документ в первом чтении с условием, что правительство существенно его доработает.
Как и в прежние годы, Минфин разрабатывал главный финансовый документ страны, руководствуясь целью обеспечения макроэкономической стабильности и снижения зависимости бюджета от колебаний внешнеэкономической конъюнктуры. То есть на первый план вышли задачи минимизации дефицита бюджета, снижение инфляции, а также возможности максимально увеличивать финансовые резервы государства на случай нового кризиса вне зависимости от состояния реального сектора экономики.
При этом бюджет 2013 стал еще более консервативным, чем в предыдущие годы. Его нововведение – строгое бюджетное правило. Оно означает, что бюджет верстается на основе заниженной цены на нефть, чтобы «перестраховаться». Как объяснил в своем видеоблоге премьер Дмитрий Медведев, «строгое бюджетное правило поможет нам обеспечить внутреннюю стабильность и, что особенно важно, независимость от ценовых колебаний на мировых рынках, чтобы нам не пришлось переписывать бюджет, сокращать расходы в тот период, когда произойдёт падение цен на нефть».
В итоге бюджет оказался сверстан на основе цены нефти в 91 доллар за баррель в 2013 году, несмотря на то, что прогноз Минэкономразвития – 97 долларов, а сегодняшняя цена нефти – 113 долларов за баррель. По мнению министра финансов Антона Силуанова, благодаря такому консервативному прогнозу будет проще преодолеть «возможные турбулентности» в мировой экономике, а также удастся снизить дефицит бюджета.
В лидерах по сокращению статьи «Здравоохранение» и «Образование» (по –17,7% к 2012 году), «СМИ» (–4%), «Национальная экономика» (–2,7%). При этом серьезно увеличились расходы на оборону (+14.8%).
Все «лишнее» при этом будет идти в Резервный фонд, объем которого должен достичь 7% ВВП к 2017 году. Перечисления в Резервный фонд будут увеличиваться ежегодно. Если в 2013 году перечислить планируется 373 млрд рублей, то уже в 2014 году показатель составит 596 млрд рублей, а в 2015 году достигнет 818 млрд рублей. На этом фоне расходы бюджета в 2013 году сократятся до 20% ВВП по сравнению с 21,3% ВВП в 2012 году. В соответствии с долгосрочным сравнительными оценками, в частности МВФ, это отнимет у экономики 0,6-1% прироста.
В то же время смысл строгой бюджетной политики, по мнению главы Минфина, не только и не столько в желании перестраховаться, но и в желании понравиться инвесторам. «Если мы не будем увеличивать резервные фонды, если мы будем сохранять высокий уровень ненефтегазового дефицита, если будем раздувать расходы, кто к нам будет вкладываться?» – сказал Силуанов, выступая в Госдуме.
Принципы в целом не новы, «в духе» Минфина, но поводом для жарких дискуссий стала критика документа президентом Владимиром Путиным 18 сентября. Еще за несколько дней до рассмотрения проекта бюджета правительством глава государства обратил внимание на то, что при формировании расходной части бюджета на 2013 год в документе не в полной мере учтены его майские указы, в частности, о повышении зарплат работникам бюджетной сферы, поддержки науки, здравоохранения, образования, ЖКХ, развитии Дальнего Востока, модернизации ОПК и создании 25 млн новых рабочих мест. Не было в документе и четкого решения по проблеме «пенсионки». Президент предложил премьеру Дмитрию Медведеву даже объявить выговоры министру регионального развития Олегу Говоруну и министру труда Максиму Топилину за то, что они не подготовили конкретных предложений по майским указам президента и балансировке пенсионной системы. «Как вы бюджет-то считаете на следующий и последующий год, не решив одну из ключевых задач экономики?» – удивился президент. Первый из наказанных министров в итоге покинул правительство.
Квадратура круга
На выполнение всего обещанного, по расчетам экспертов Центра развития НИУ ВШЭ, необходимо дополнительно около 1,5 % ВВП, по подсчетам рейтингового агентства S&P – 8,4% ВВП (около 5 трлн рублей). При этом даже из расчета минимальной цены на нефть (91 доллар за баррель) бюджет сверстан с дефицитом – 0,8% ВВП. Таким образом, для увеличения расходов потребовалось бы значительно увеличить дефицит бюджета и, соответственно, долг страны.
Однако и этого правительство, даже если бы захотело, сделать не смогло. Одновременно с ростом расходов президент потребовал не допускать повышения налогов и пенсионного возраста, не допускать дефицитности бюджета и жестко контролировать инфляцию. «Задача о квадратуре круга, как известно, не имеет решения, – написал в своем блоге директор по макроэкономическим исследованиям Высшей школы экономики Сергей Алексашенко. - Если, будучи руководителем, вы это знаете, то не будете заставлять своих подчиненных тратить время и силы на ее решение. И уж тем более не будете их наказывать за то, что задача не решена. А если не знаете, то будет примерно такая картина, как на заседании правительства».
В итоге правительству пришлось «варить кашу из топора»: деньги на оборонку и «силовиков» решено было брать у здравоохранения и образования, а «социалкой» загрузить региональные бюджеты. При этом было решено не отказываться от идеи пополнения резервного фонда за счет нефтяных денег. В лидерах по сокращению оказались статьи расходов федерального бюджета: «Здравоохранение» и «Образование» (по –17,7% к 2012 году), «СМИ» (–4%) и «Национальная экономика» (–2,7%). При этом серьезно увеличились расходы на оборону (+14.8%). По суммарным подсчетам S&P, более 4 млрд рублей на бюджетников и «социалку» легло на плечи регионов.
Сверстанный таким образом бюджет вызвал негодование уже у всех. «Против» Минфина пошло Минэкономразвития, треть депутатов и практически все экспертное сообщество. На заседании в Общественной палате замминистра Андрей Клепач заявил, что та бюджетная конструкция, которая сейчас выстраивается, не позволяет в ближайшие три года решить заявленные задачи развития и реформирования науки, образования и здравоохранения. Он указал на зафиксированный инвестиционный спад (–0,3% с очищенной сезонностью). По его словам, причиной тому стала жесткая политика ЦБ, направленная на удорожание стоимости денег. В итоге, рост кредитов нефинансовым организациям за месяц замедлился с 22% (на 1 сентября 2012 г.) до 16,9% (на 1 октября 2012 г). Если так пойдет дальше, нуждающихся в госпомощи будет еще больше. В правительстве понимали, что они нарвутся на неприятности, но, по словам Клепача, уповали на чудо. В Думе бюджет назвали стагнационным.
Единственное, в чем Минфин и МЭР оказались единодушны – а премьер Медведев поддержал их, – это в возможности расходования на текущие нужды ряда нерегулярных источников государственных средств, таких как накопленные дивиденды госкомпании «Роснефтегаз» (порядка 120 млрд рублей), а также выручка от недавней продажи 7,58% доли ЦБ в Сбербанке (более 180 млрд рублей).
В экспертном сообществе пришли к выводу, что бюджет заблокирует возможность даже 3%-ного роста экономики, на который надеются власти, а половине регионов в будущем году грозит дефолт из-за груза социальных обязательств. При этом экономисты, чиновники и даже представители бизнеса предложили целый ряд различных инициатив, которые помогли бы увеличить расходную часть бюджета и при этом не обрушить макроэкономическую стабильность.
Альтернативы
Первый заместитель председателя Комитета Госдумы по бюджету и налогам Оксана Дмитриева упрекнула Минфин в умышленном занижении доходов госказны. Несмотря на прогноз министерства экономики, который гласит, что никакого кризиса не будет, бюджет составлен из «абсолютно неправильных параметров», и цены на нефть в 91 доллар за баррель. Почему Минфин закладывает такие параметры – неясно. «Наша страна напоминает человека, который не ест, не пьёт, не строит дома, не рожает детей, а всю жизнь копит на собственные похороны», – сказала Оксана Дмитриева. В итоге реальные расхождения в бюджете могут составить 1,5 трлн рублей. То есть, увеличив цену на нефть по крайней мере на 10 долларов за баррель, можно было бы увеличить расходы на 1,5 трлн рублей.
Директор института «Центр развития» НИУ ВШЭ Наталья Акиндинова в качестве главного приоритета видит расходы на человеческий капитал:
- Пополнять Резервный фонд нужно обязательно. Тут я не согласна с теми, кто предлагает установить максимальную цену нефти и все доходы направлять в расходы. Зависимость экономики нашей страны от нефти не уменьшается, а только увеличивается. Больше 50% доходов федерального бюджета формируются за счет сырья. Поэтому даже если цены на нефть будут оставаться высокие, оставаться без накоплений – неадекватный риск. К тому же формирование Резервного фонда еще и дисциплинирует – не дает увеличивать неэффективные расходы. Представляете, как много денег можно неэффективно потратить при подготовке к Олимпиаде в Сочи или чемпионату мира по футболу!
Единственное с чем бы я согласилась – это с ограничением размера Резервного фонда 5% ВВП, а не 7%. Такое мнение, кстати, высказывали и сотрудники Минэкономразвития.
Что же касается соотношения различных расходных статей бюджета, то мне кажется излишне объемной статьи, относящиеся к ОПК, и недофинансированными статьи, относящиеся к человеческому капиталу. На мой взгляд, предпочтительнее было бы отказаться от форсированного варианта обновления вооружений (речь, в частности, может идти о возвращении к первоначально согласованному в Правительстве РФ летом 2011 года размеру финансирования государственной программы вооружений – 13 триллионов рублей до 2020 года).
При этом имеется в виду, в том числе, более тщательная и экономически рациональная подготовка оборонно-промышленного комплекса к решению этих задач. Это позволит обеспечить бюджетными расходами удовлетворение требований граждан кардинально улучшить положение дел в образовании, здравоохранении, культуре, жилищно-коммунальном и дорожном хозяйстве.
Весьма опасная ситуация после вступления в силу нового бюджета может сложиться в регионах. Несмотря на то, что трансферты из федерального бюджета в регионы на рост зарплат бюджетников увеличены на 100 млн рублей, они на ту же сумму сокращены по ряду других статей. В итоге, одновременное действие бюджетного правила, рост расходов на «оборонку» и в Пенсионный фонд могут нести в себе большие риски для региональных бюджетов. Уже сейчас очевидно, что деньги на финансирование социальной сферы им придется брать из других расходов – например, инфраструктурных.
Наиболее эффективным способом балансировки бюджета я считают реформирование социальных сфер, о котором говорится в Стратегии 2020. Также, безусловно, полезно было бы продумать внебюджетные, рыночные меры поддержки экономики (одна из которых – эффективная денежно-кредитная политика), чтобы разгрузить бюджет от неэффективных расходов на экономику. Исключением может быть сельское хозяйство, где вопрос бюджетного финансирования – это вопрос продовольственной безопасности. Поддержка других отраслей через бюджет нерациональна.
Рецепты Стратегии 2020
Авторы Стратегии-2020 ключевое значение придают реформам. В социальных сферах бюджетные средства могут использоваться значительно более рационально. Однако для этого необходимы реформы, каждая из которых предполагает инвестиции в изменения, говорится в Стратегии-2020. Прежде всего, это относится к переходу на эффективный контракт. Он рассматривается экспертами Стратегии-2020 не как формальное улучшение неких количественных соотношений, а как предпосылка и инструмент реального повышения отдачи бюджетных средств в наиболее значимых для населения сферах.
Подмена реформ механическими сокращениями несет в себе разнообразные риски и потери. Например, в проекте бюджета 2013 указывается на целесообразность сокращения объема стационарной медицинской помощи за счет улучшения работы амбулаторно-поликлинического звена. Однако не учитывается, что для этого необходимо улучшить техническое оснащение последнего, повысить квалификацию его кадров, усилить их стимулирование и скорректировать организационно-экономические механизмы отрасли.
Только непосредственные затраты на реорганизацию оказания амбулаторно-поликлинической помощи составят примерно по 10 млрд рублей в год. В результате удастся сократить потребность в стационарной помощи на 10%, или 64,2 млрд рублей к 2015 году. Стационарная сеть, в свою очередь, не может быть механически сокращена, она подлежит реструктуризации, на которую придется затрачивать примерно по 40 млрд рублей в год. Волевое же свертывание стационарной помощи в нынешней ситуации обернулось бы массовыми протестами, которые пришлось бы гасить вложением средств в срочное восстановление исходного состояния вместо того, чтобы инвестировать их в продуманную, развернутую во времени реформу.