Бюджетная политика: после кризиса

Необходимо переходить на консервативное бюджетное планирование, установив предел использования нефтегазовых доходов, разрабатывать новую пенсионную систему, а также повышать эффективность госрасходов, уверен руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич

Динамика доходов и расходов

Россия оказалась в десятке стран мира с самым большим кризисным спадом. Рекордные масштабы антикризисного пакета налогово-бюджетных мер не смогли предотвратить глубокий спад производства, но поставили нас перед необходимостью проводить энергичную политику по устранению макроэкономических дисбалансов.

В 2004–2008 г. доходы федерального бюджета росли опережающими темпами, за 5 лет увеличившись в реальном выражении на 84% — в два с лишним раза больше, чем физический объем ВВП. Доходы расширенного бюджета увеличились чуть менее (примерно на 70%), но тоже намного больше, чем ВВП (рис. 1 и 2). Это объясняется, прежде всего, ростом цен на нефть и реформированием налогообложения нефтегазового сектора (тесной увязкой налогов в этом секторе с мировыми ценами). В ходе кризиса доходы резко упали, в результате их суммарный реальный рост за рассматриваемый период оказался точно равен росту ВВП.

Бюджетные расходы до 2006 г. включительно почти не реагировали на рост доходов, но затем пошли догонять их, а в 2009 году уверенно перегнали. Мнение о том, что бюджетная политика начала ослабляться еще в середине 2000-х годов, статистическими данными не подтверждается. Вплоть до 2006 г. расходы бюджета в реальном выражении росли так же, как и ВВП. После этого начали резко повышаться цены на нефть, закладываемые в бюджетные прогнозы. Между тем в других нефтедобывающих странах (табл. 1), за исключением Ирана, проводилась политика достаточно осторожного использования нефтяных доходов государства.

Рисунок 1.

Источник: Презентация Е.Т. Гурвича

Фактически в 2009 г. не произошло никакой трагедии — динамики доходов и ВВП  выровнялись, то есть ситуация стала просто нормальной. Однако оказалось, что к этой нормальной ситуации мы решительно не готовы. Динамика расходов именно в этот год разошлась с двумя другими показателями: доходы и ВВП двинулись вниз, а расходы — вверх.

Рисунок 2.

Рисунок 3.

Источник: Презентация Е.Т. Гурвича

Другой способ оценить те же данные дает расчет дополнительных доходов (по сравнению с гипотетической ситуацией, когда их реальная величина увеличилась бы в меру роста ВВП). В период с 2005 г. по 2008 г. у бюджета были и значительные дополнительные доходы порядка 6% ВВП (рис 3). А дополнительных расходов (определяемых таким же образом) сначала не было, они появились в  2007–2008 гг. в размере 2–3% ВВП. В 2009 г. дополнительных доходов не осталось, а дополнительные расходы, наоборот, подскочили до 7,5%  ВВП. Этот разрыв и определяет оставшиеся нам в наследство от кризиса бюджетные проблемы.

В предкризисный период росли почти все виды расходов, но лидерами стали национальная экономика и образование (см. Презентацию, слайд 10). То есть средства были направлены на наращивание физического и человеческого потенциала, понятно, с разной степенью эффективности, но в целом — в правильное, как представлялось, русло. Как мы увидим дальше, впоследствии структура расходов значительно ухудшилась с точки зрения поддержки экономического роста.

Таблица 1. Цены, обеспечивающие сбалансированный бюджет в бюджетном 2008/2009 году (долл./барр.)

Дисбалансы

Опережающий рост государственных расходов, начавшийся с 2007 г., стал одним из факторов перегрева экономики. Как показывают наши межстрановые исследования, перегрев усиливал подверженность экономики кризисным шокам, он внес свой вклад и в кризисный спад в российской экономике. Внутренний спрос подогревался как за счет бюджетных расходов, так и за счет форсированного притока иностранного капитала. Масштабный приток капитала в развивающиеся страны — глобальная тенденция, наметившаяся со второй половины 2000-х гг. В 2007 г. потоки капитала в эту группу стран были в 10 раз больше, чем в начале десятилетия. Всплеск притока капитала в Россию отчасти стал результатом предсказуемой курсовой политики, т.е. носил «рукотворный» характер. В итоге рост внутреннего спроса втрое превышал возможности увеличения внутреннего предложения. Ежегодный рост импорта на 30–35% — закономерное следствие такой ситуации. Перегрев конъюнктуры, нарастание дисбалансов между экспортом и импортом сопровождались быстрым наращиванием негосударственного внешнего долга.

Такая ситуация не могла продолжаться долго и непременно закончилась бы кризисом. Если бы кризис не пришел к нам извне, он случился бы по совокупности чисто российских обстоятельств.

Провалы антикризисной защиты

Кризис развивался совсем не так, как ожидало правительство. Оно готовилось к кризису образца 1998 г., который, как предполагалось, проявится в падении цен на нефть и сокращении нефтегазовых доходов. Их потерю предполагалось покрывать за счет средств Стабфонда, а впоследствии — Резервного фонда. Реальный механизм кризиса сработал  иначе. Нефтегазовый сектор оказался тесно связанным со всей остальной экономикой. Падение цен на нефть повлекло снижение притока капитала, а доходы бюджета сократились как за счет сжатия налоговых баз, так и за счет снижения собираемости налогов.

То есть конструкция управления нефтегазовыми доходами оказалась полезна, прежде всего, как средство смягчения предкризисного перегрева экономики. С точки же зрения защиты от самих кризисных явлений эффективность была меньше ожидаемой. В результате, в 2009 г. пришлось отказаться от выстроенной ранее конструкции защиты и перейти от компенсации выпавших нефтегазовых доходов к компенсации падения практически всех доходов. Основная часть  резервного фонда была потрачена в 2009 г.

Адаптация федерального бюджета к кризису (см. Презентацию, слайд 13) в значительной мере состояла в снижении налоговой нагрузки на нефтяной сектор, где налоговая система действует как автоматический стабилизатор. Суммарно реакция бюджетной системы на кризис составила почти 11% ВВП — это больше, чем в большинстве других стран. Соответственно, ухудшение бюджетного баланса у нас было намного большим (примерно в 2,5 раза), чем в среднем по развивающимся рынкам, и больше чем в США (где оно составило 8,4 п.п. в долях от ВВП).

Россия выделялась не только объемом антикризисных мер, но и их направленностью. Основная рекомендация международных организаций и  экономистов по поводу антикризисной политики состояла в том, что на время кризиса сжимающийся частный спрос целесообразно замещать государственным спросом, стимулируя таким образом экономику. При этом меры должны быть временными, обеспечивающими замещение временно выпавшего спроса. Например, государство может финансировать краткосрочные инвестиционные проекты или разовые выплаты для поддержки безработных.

У нас основной антикризисной мерой стало повышение пенсий с 2010 г., то есть принятие государством долгосрочных обязательств. И если большинство зарубежных стран в 2011 г. сведут «на нет» свои фискальные дискреционные антикризисные меры, у нас они составят 4,7% ВВП. Расходы бюджета на образование в 2009 г. остались почти на докризисном уровне, на здравоохранение — снизились, на оборону — несколько повысились, на национальную экономику — временно повысились. Основное же увеличение расходов в 2009 г. произошло по статье социальная политика, там расходы увеличились более чем на 5 п.п. То есть российские антикризисные расходы носили в основном социальный характер, вопреки представлениям Мирового банка, отмечавшего в начале кризиса, что российские антикризисные меры имеют недостаточную социальную направленность. Факты показывают обратное.

Какими были результаты нашей антикризисной политики? Посмотрим, какие страны больше всего пострадали от кризиса, сравнив фактический рост ВВП в 2008–2009 гг. с ожидавшимся.

Наш анализ показывает, что восемь из десяти стран с наибольшим кризисным спадом — это страны бывшего СССР. Россия, к сожалению, входит в эту десятку наиболее пострадавших. То есть рекордный масштаб антикризисных мер дал совсем не рекордный эффект (хотя, конечно, спад определялся многими факторами, включая силу кризисного шока, накопленные в экономике дисбалансы и т.п.).

Вызовы пенсионной политики

Переходя к долгосрочным бюджетным проблемам, мы должны, прежде всего, упомянуть пенсионную систему. Масштабы проблем здесь не ограничиваются финансированием дефицита Пенсионного фонда. Бюджетные расходы на пенсии включают также  валоризацию, компенсацию временно отложенного повышения ставок, и т.д. Суммарный трансферт на финансирование трудовых пенсий за счет общих доходов федерального бюджета в 2010 г. превысил 4% ВВП (в 2007 г. это было лишь 0,6% ВВП).

Если добавить финансирование государственных пенсий, то получится, что увеличение расходов на пенсии, материнский капитал, ЕДВ за 3 года составило 4,5% ВВП.

В целом наша бюджетная политика резко повернула от решения вопросов долгосрочного развития в сторону решения краткосрочных текущих задач, то есть приобрела выраженный популистский характер. Причем эффект от принятых мер будет со временем сходить «на нет», или же потребует существенного увеличения либо бюджетных расходов на пенсионные трансферты (согласно расчетам, в среднем по одному процентному пункту ВВП каждые 5 лет), либо ежегодного роста на один пункт ставки  пенсионных взносов. Нетрудно подсчитать, что при таком темпе роста эта ставка к 2050 г. достигнет 60%.

Президент в своем бюджетном послании вынужден был дать поручение разработать новую пенсионную реформу (уже через несколько месяцев после реализации масштабной предыдущей реформы!), которая  обеспечила бы сохранение коэффициента замещения, без увеличения дефицита пенсионной системы и повышения ставок пенсионных взносов. Это можно сделать, но потребуется принятие непопулярных мер. Время покажет, решатся ли власти на это.

Прогноз

В ближайшие три года равновесная цена на нефть почти не изменится. Из чего следует, что радикальной консолидации бюджетных ресурсов и снижения дефицита бюджета в ближайшие годы не будет. Такую политику объективно было бы трудно провести после тех решений, которые были приняты во время кризиса, и тех, которые были приняты уже после его завершения. Если в период кризиса приоритетом была социальная политика, то сейчас расходы по этой статье растут даже медленнее среднего темпа. Зато появился новый лидер расходов — национальная оборона.

Таблица 2. Планируемые бюджетные расходы

Таким образом, бюджетная политика в период 2008-2013 гг. делает резкий поворот от наращивания продуктивных расходов — к наращиванию расходов социальных и геополитических. Ни те, ни другие не работают непосредственно на развитие нашей экономики.

При построении прогнозных сценариев видно, что потери доходов угрожают и расширенному бюджету, а федеральному, в котором концентрируется большая часть нефтегазовых доходов, в еще большей мере. Соответственно, задача консолидации бюджета никак не потеряет в посткризисный период своей актуальности, а задача повышения эффективности госрасходов становится одной из приоритетных. Для ее решения потребуется провести энергичные реформы всего бюджетного сектора.

Остается важной и задача правильного управления нефтегазовыми доходами. По оценкам Мирового банка постоянный доход от нефтегазового сектора, который можно использовать, составляет 4,5% ВВП. Это значительно меньше, чем нынешнее фактическое использование нефтегазовых средств, но больше, чем установленный до кризиса ежегодный размер нефтегазового трансферта (3,7% ВВП). Представляется более правильным отказ от установленного фиксированного размера трансферта. Вместо этого можно использовать либо ограничения на трансферт, то есть тратить текущие нефтегазовые доходы, но в размерах, не превышающих предельный трансферт (к примеру, не больше, чем 4,5% ВВП). Либо — второй вариант — вернуться на более высоком уровне к механизму стабилизационного фонда. Однако уже с учетом всех нефтегазовых доходов, а не части, как это было ранее. При этом может быть установлена некая ожидаемая долгосрочная цена, например 70 долл. за баррель, а все нефтегазовые доходы, получаемые от более высоких цен, следует направлять в резервный фонд. Волатильность цен на нефть и газ остается высокой, а мы остались без страховки, которую давал резервный фонд. Следует считаться с возможностью падения цен до 40 долл. за барр. и заново выстраивать страховые механизмы.

Евсей Гурвич, руководитель Экономической экспертной группы (ЭЭГ) при Правительстве РФ

Презентация Е. Гурвича

21 декабря, 2010 г.