О законе «Об образовании» и его авторах

Для российского общества важны не только «новеллы» интегрированного закона «Об образовании», вступившего в силу 1 сентября, но и способ его подготовки. Это первый и единственный закон, принятый по результатам масштабного и детального общественного обсуждения. Аналогов в нашей стране нет и, скорее всего, еще долго не будет

Идея разработки интегрированного закона «Об образовании в Российской Федерации», появившаяся в середине 2000-х годов, была предельно простой. В 1992 году принят закон об образовании вообще, в 1996 году – отчасти дублирующий его закон о высшем и послевузовском образовании. С тех пор они обросли поправками, накопились противоречия, так что нужно привести все имеющиеся нормы к единому знаменателю в интегрированном документе. А заодно вписать туда созревшие к тому времени идеи модернизации образования.

Стоит заметить, что точечные изменения в образовательной отрасли проводились через поправки к действующим законам все последние двадцать лет – дожидаться «большого» закона не было смысла. Достаточно вспомнить так называемый «закон о ЕГЭ» 2008 года, «закон о стандартах» 2007 года, исключивший содержание образования (темы, необходимые для изучения) из стандартов всех уровней, или поправки, позволявшие частным вузам участвовать в распределении бюджетных мест. На этом фоне меркнут даже самые значимые «новеллы» интегрированного закона – новации, необходимые «здесь и сейчас», власть и так узаконивала более-менее оперативно.

Активная фаза обсуждения интегрированного закона началась в 2010 году. И сразу же дал о себе знать известный стереотип мышления, что государство только и думает, как бы обидеть сферу образования. На первых этапах информация из официальных источников была тоскливой и невнятной – разработчики словно прятались за нагромождением юридических терминов, и общественность с легкостью усмотрела в законе то, чего там сроду не было. Это и переход к платному образованию в школе (вечная страшилка постсоветской поры), и повальное закрытие ПТУ (закон всего лишь упразднял термин «начальное профессиональное образование» – эдакий антибренд советской поры), и сокращение финансирования сельских школ, и многое другое.

Причем подобные страшилки охотно распространяли не только вечные «крикуны», но и вполне здравомыслящие люди, не то чтобы не нашедшие времени прочитать законопроект (для многих это непосильный труд), а просто оказавшиеся в искаженном информационном поле. Сделать этих людей своими союзниками, а еще лучше – вовлечь их в работу над законопроектом – стало главной задачей Министерства образования и науки. Над новым законом трудились сотни экспертов, сменяли друг друга статс-секретари, но эта задача так и оставалась нерешенной.

Коммуникативная компетентность

В феврале 2011 года тогдашний министр Андрей Фурсенко назначил статс-секретарем Игоря Реморенко, никогда не имевшего непосредственного отношения ни к законотворчеству, ни вообще к юриспруденции. В бывшем красноярском завуче, дослужившемся в министерстве до руководителя образовательного, а затем стратегического департамента, он сумел разглядеть редкую для чиновника компетентность, которую авторы всевозможных образовательных стандартов и программ называют коммуникативной. Именно она оказалась самой необходимой при организации общественного обсуждения, доработке и согласовании закона с заинтересованными сторонами.

Еще в середине 2000-х в своей книге «Разное управление для разного образования» Реморенко писал, что, быть может, в будущих процедурах проведения ЕГЭ в России появится дискурсивная часть, как в Англии, где выпускник, претендующий на высокую оценку, должен уметь защитить проект перед критически настроенной аудиторией. Вся его работа в должности статс-секретаря по сопровождению закона до ухода в отставку Андрея Фурсенко, а по большому счету – и в последующие месяцы, когда в ранге замминистра он курировал школьное образование и молодежную политику, но все равно возвращался к своему детищу, стала выполнением такого задания. Умение дозировать эмоции, юморок к месту, неизменное уважение к любым оппонентам, а главное – отсутствие привычки сыпать наукообразными экономическо-юридическими словечками, когда чем меньше тебя понимают, тем лучше, сформировали его фирменный стиль ведения дискуссий и на парламентских трибунах, и в учительских интернет-сообществах. Этот стиль в обсуждении закона пытались перенимать другие федеральные и региональные политики – у кого-то получалось, у кого-то не очень, но главное – была задана общая тональность.

Любимец журналистов, продвинутый пользователь социальных сетей, Реморенко на практике доказал, что в обсуждение скучного юридического документа можно вовлечь тысячи людей и реально учитывать их мнения. И речь идет не просто об обсуждениях на профессиональных площадках, будь то госорганы, экспертные организации или августовские педагогические конференции в регионах. Через Интернет разработчики закона пошли в народ – на специальном сайте в обсуждении закона по особой методике приняли участие более 10 тыс. человек. «Я вот хочу в своем сообщении Минобр похвалить по процедуре ведения проекта, – написал на одном из форумов известный модератор интернет-дискуссий Евгений Патаракин. – Меня просто удивляет и радует, что они так живо, с интересом и не для галочки делают новые версии законопроекта с учетом версий, которые создает и оценивает сетевое сообщество. Это такой пример – как может быть в будущем устроена работа с законами, когда разработчику интересны мнения общества и пользователей».

Однажды я попросил Игоря описать конкретные кейсы – чье мнение по той или иной проблеме было учтено в законопроекте. Явно ожидая этот вопрос, он открыл в файл в компьютере и с удовольствием начал зачитывать примеры, где наряду с именами образовательных политиков значились никому не известные и с трудом произносимые фамилии и названия населенных пунктов. Так автором закона «Об образовании» становился народ в самом широком смысле этого слова. «Речь не идет о том, чтобы допустить какие-то группы активных и ранее не замеченных людей к принятию решений, – пояснял Реморенко. – Речь о построении принципиально открытых механизмов конструирования решений. Очень трудная задача – как впустить в сложную профессиональную действительность дилетантов, отличить маргиналов от нетривиально мыслящих, деструктивных крикунов – от тех, кто болеет за дело».

Дискуссии с «крикунами» выглядели примерно так. «Вы упраздняете начальное профессиональное образование, закрываете ПТУ и выбрасываете трудных подростков на улицу. – Нет, мы закрываем только плохие ПТУ, а трудные подростки будут получать среднее профессиональное образование в современных учебных центрах». «Вы закрываете академии. – Нет, никто не собирается ничего закрывать. Просто академиями будут называться учреждения дополнительного профессионального образования». «Не будет лицеев и гимназий. – Нет, будут, просто повышенный статус планируется давать не учреждениям, а образовательным программам». «Образование в сфере культуры и искусства ущемляют. – Нет, все наоборот, оно получает адекватные формы правового закрепления: впервые в законе фиксируется практика раннего набора детей на программы профессионального образования – например, в балетные школы». «Из закона исключены статьи о решении социальных проблем обучающихся. – Да, но они переносятся в другие действующие законы».

В конце июля этого года, уходя из министерства, в своем «длинном» твиттере Игорь оставил такую запись: «У нас сложилась неплохая команда, и мы написали новый неплохой закон. Он получился сбалансированным, учитывающим разные интересы… На специальном сайте у нас как-то почти получилось писать его «всем миром». Вовлекли тысячи людей, удовлетворили множество ожиданий, исправили десятки ошибок. Даже некоторым скептически настроенным юристам понравилось. Жаль, что в Правительстве эта работа была начисто заброшена. Идея «Открытого правительства» никак не движется. Надо было мне вопить по этому поводу, а я презренно молчал».

Жизнь по закону

Хотя в своих выступлениях на только что прошедших по всей стране августовских педагогических совещаниях министр Дмитрий Ливанов не раз повторял, что с 1 сентября 2013 года благодаря вступлению в силу нового закона система образования начинает жить по-новому, это утверждение в значительной степени – красивый лозунг. Революции не произошло ни в день принятия или подписания закона, ни в день вступления его в силу. Как говорил об этом и сам Игорь Реморенко, отдельным новациям, введенным законом, будь то сетевое взаимодействие, электронное обучение, педагогическая экспертиза, мониторинг качества образования, общественная аккредитация и проч., еще предстоит раскрыться в будущем. Для кого-то важны те или иные отдельные пункты – например, об отмене всеобщего внеконкурсного поступления в вузы детей-сирот или же о превращении экстерната из формы получения образования в форму аттестации. А кто-то вспомнит и о том, что некоторые новаторские идеи в закон не вошли – так, правительство не рискнуло предложить законодателям ввести в вузах прикладной бакалавриат в том виде, в каком он описывался в Стратегии-2020.

Попытка суммировать все достижения закона в одном журналистском комментарии явно обречены на неудачу – документ слишком многогранен. На сайте Минобрнауки в начале 2012 года был размещен текст почти в тридцать страниц, где объяснялось, что было в системе образования до принятия закона, а что будет теперь. Более актуальна и проста для понимания «супер-мега-секретная презентация по закону "Об образовании в РФ" к новому учебному году» , которую 23 августа вывесил в твиттере Игорь Реморенко, она также есть на сайте Минобрнауки в разделе «Проекты».

Десять наиболее важных, на их взгляд, «новелл» закона выделили коллеги-журналисты из РИА Новости . Показательно, что на первом месте в этом произвольном перечне оказалось сохранение бесплатного школьного образования. Да, оно сохранено, сомнений нет, но ведь де-юре в прошедшее десятилетие, да и, по большому счету, в «лихие 1990-е» на него никто не посягал – неужели законодатели боролись с ветряными мельницами? Пожалуй что так, но слова о сохранении бесплатного образования приятно слышать всем, пусть даже в советском понимании его давно нет и уже не будет – поборы на навязываемые дополнительные образовательные услуги и прочие сопутствующие образованию расходы в школе остались, несмотря на ее сегодняшнее относительное благополучие.

Как осталось и запрещенное новым законом «внутреннее» репетиторство, когда учитель за деньги занимается репетиторством со своими школьными учениками (пункт, за сохранение которого перед вторым чтением в Госдуме боролась Общественная палата). Искоренить эту беду невозможно – она скрыта от посторонних глаз, слишком велика заинтересованность сторон, и вряд ли когда-либо удастся найти инструменты, чтобы сделать тайное явным.

И если для потребителей образовательных услуг «новеллы» закона – отнюдь не снег на голову, многое уже реализовывалось в прежнем правовом поле, то для управленцев и делопроизводителей системы образования – это, чего греха таить, большая головная боль.

Сотни подзаконных актов федерального, регионального и муниципального уровня должны быть приведены в соответствие с новым законом. И хотя попытки следовать букве закона простому рядовому родителю могут показаться абсурдными (на одном интернет-ресурсе на полном серьезе объясняется, что с 1 сентября 2013 года детей, которые ходят в школу, нужно называть учащимися, а которые ходят в детский сад – воспитанниками и никак иначе), по-другому огромная система работать не сможет. В ближайшие месяцы и даже годы учебным заведениям предстоит менять вывески, переписывать уставы, корректировать программы, перезаключать договора. Августовские совещания этого года показывают: вопросов на местах больше, чем ответов. При этом речь идет не о направлениях реформирования системы образования – здесь-то как раз векторы ясны, – а о частностях, важных для конкретного учебного заведения или даже для конкретного человека.

«Как в новом Законе регламентируется экспериментальная и инновационная деятельность школы на уровне муниципальной инновационной площадки?» «Какие правовые последствия возникают, если в наименовании школы не будет слова “бюджетное”?» «В каком порядке принимаются в школу экстерны для прохождения промежуточной и итоговой аттестации?» «В нашем дворе размещено рекламное объявление “Развивающие занятия: первые шаги”. Является ли такая деятельность образовательной и подлежит ли лицензированию?» Это лишь малая часть вопросов, которые поступают на портал «О реализации Федерального закона “Об образовании в Российской Федерации”», созданный Институтом образования ВШЭ по заказу Минобрнауки. На портале группа юристов во главе с заместителем директора института Артемием Рожковым дает он-лайн консультации по нормам закона – задать вопрос и получить ответ может каждый желающий. Кроме того, эти же эксперты проводят бесплатные семинары для специалистов в регионах.

Юристы пошли в народ только после того, как там побывали политики.

Борис Старцев, руководитель редакции образовательных новостей ВШЭ

 

Автор текста: Старцев Борис Юльевич, 2 сентября, 2013 г.