Что и как менять в правоохранительной системе

Численность полицейских в России почти в два раза превышает среднюю по миру, но на результативности их работы это не сказывается. При этом правоохранительная система репрессивна и не пользуется доверием населения. Исследование «Правоохранительная деятельность в России: структура, функционирование, пути реформирования»

Исследование проведено Институтом проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге  при поддержке Комитета гражданских инициатив (фонд А. Кудрина). Главная цель исследования – разработка плана реформ правоохранительной системы.

Централизация и закрытость

Сотрудник ведомства, связанного с правоохраной, ни лично, ни опосредованно, не отвечает за свою деятельность практически ни перед каким внешним субъектом. Это касается не только «населения», общественности, негосударственных организаций. Даже местные органы гражданской государственной власти, вплоть до правительств субъектов федерации, не имеют легальной возможности влиять на деятельность правоохранительных органов на своей территории. Каждая из иерархий подотчетна только собственному ведомственному руководству, которое только на федеральном уровне отвечает перед единственным условно гражданским лицом – президентом РФ (кроме судов, которые формально являются отдельной ветвью власти).

И если в случае судов это соответствует конституционному положению о независимости судебной власти, то в остальных случаях такая система делает силовые ведомства недоступными для внешнего контроля и обратной связи. Фактически, для того, чтобы предъявить сотруднику, скажем, полиции, претензии помимо его собственного начальства и координирующихся с ним представителей других правоохранительных организаций, местный гражданский чиновник, не говоря уже о гражданине, должен «достучаться» до администрации Президента, или воспользоваться «неформальными» методами.

При этом надо учитывать, что все ведомства, задействованные в правоохране, включая и суды, стремятся к максимальной закрытости, и защищаются от публикации данных о своей деятельности  в той степени, в которой могут это себе позволить.

На одного сотрудника полиции в России приходится чуть больше одного пойманного преступника в год. Это один из самых низких показателей в мире

Например, прокуратура – исторически самое влиятельное и наиболее закрытое из силовых ведомств – не публикует подзаконные акты, регулирующие ее деятельность, и делится с общественностью статистикой, отражающей собственную деятельность лишь спорадически (публикуемая регулярно статистика Генпрокуратуры относится  больше к деятельности контролируемых ею ведомств, чем собственно к ее работе).

Исследование предлагает разделить полицейскую службу на три уровня: муниципальную, региональную и федеральную. Муниципальная полиция (участковые, патрульно-постовая служба) должна заниматься охраной общественного порядка. Они же будут регистрировать все преступления, но не будут заниматься их расследованием. Региональная полиция будет заниматься расследованием преступлений в регионе, а наиболее сложные случаи передавать в федеральное подразделение полиции. Также «федералы» должны заниматься разработкой методических рекомендаций, а «регионалы» заниматься обеспечением безопасности.

В таком случае оперативная и следственная работа не будет разделена, как это происходит сейчас. При этом будет четкий взаимный контроль и все уровни полиции будут отвечать за разные проблемы на одной территории.

Власть бюрократии

В свою очередь, закрытость  правоохранительных структур не позволяет их руководителям содержательно оценивать деятельность своих сотрудников. В результате активность  подчиненных  направлена на отчетность, а не на результат. Это приводит к сортировке задач «на входе», когда в первую очередь выполняется то, о чем проще отчитаться. Например, бытовое изнасилование примут к расследованию намного менее охотно, чем нанесение легких телесных повреждений. Объясняется это просто – мелкие драки гораздо чаще происходят в присутствии свидетелей и требуют намного меньше усилий по доказательству.

Высокая централизованность в сочетании с невозможностью объективно оценить конечный результат деятельности подчиненных, приводит к наращиванию бюрократического аппарата – ведь за каждый аспект деятельности должен кто-то отвечать и кто-то (т.е., все нижестоящие) отчитываться. Справедливо полагая, что недостаток обратной связи приводит к соблазнам взяточничества, силового рейдерства, нарушения законности, фальсификации документов, руководство правоохранительных ведомств находит выход в скрупулезной фиксации каждого аспекта деятельности своих сотрудников в официальной документации.

По сравнению с другими странами, российская полиция является самой многочисленной (547 полицейских на 100 тыс. жителей)

В результате, аспектов, нуждающихся в отчетности (ради обратной связи), учете (для управленческих нужд) и документальной фиксации (ради предотвращения злоупотреблений), оказывается столько, что каждое содержательное действие – от опроса свидетеля до получения талонов на бензин для служебной поездки, требует оформления десятков бумаг и создания нескольких копий с каждой из них для размещения в разных файлах отчетности. Любой сотрудник этих организаций оказывается перегружен бумажной работой до состояния, когда на основную деятельность остается мало времени. Попытки переложить бумажную работу на специализированный персонал даже при наличии достаточного финансирования не приводят к успеху.

Принципы управления

Сегодня типовая схема российских правоохранительных ведомств – линейная иерархия, состоящая из федерального органа, подчиненных ему подразделений на уровне субъекта федерации и районных подразделений, подчиненных вышестоящему. Как правило, территориальные зоны ответственности соответствующего уровня подразделений различных ведомств, задействованных в правоохране, совпадают между собой, что способствует экстралегальной (а часто откровенно противозаконной) координации деятельности этих подразделений.

Физическое воздействие считается приемлемым в профессиональной среде, если это делается в отношении лица, которое, с точки зрения полицейского, скорей всего и совершило преступление

Например, районная прокуратура и районный суд общей юрисдикции «обслуживают» одну и ту же территорию, и часто располагаются в одном здании, что позволяет прокурорам неформально обсуждать с судьями судьбу уголовных дел. И даже если настолько прямого нарушения закона не происходит, сложно назвать независимым арбитром судью, который каждый день обедает с одной из сторон процесса в одной служебной столовой.

В случае судов, централизованное управление опосредовано федеральной иерархией Судебного департамента, бюрократического ведомства, подчиненного Верховному Суду и формально занимающегося административным и методическим обеспечением деятельности судов. Будучи формально независимыми, фактически районные и мировые суды, выполняющие 95 % работы, оказываются административно подчинены Судебному департаменту.

Жесткие методы

Ряд общих организационных проблем, объединяющих силовые ведомства и суды, приводит к тому, что нарушаются права и потерпевших, и обвиняемых. Потребность же  общества в безопасности не удовлетворяется. Более того, правоохранительные органы сами по себе становятся источником угрозы, риска для людей, в особенности для отдельных групп населения (малообеспеченные, молодые, предприниматели, ряд этнических меньшинств).

Физическое воздействие считается приемлемым в профессиональной среде, если это делается в отношении лица, которое, с точки зрения полицейского, его внутреннего убеждения, скорей всего и совершило преступление. «Явно негативное отношение к применению силы в полицейской среде возникает только к фактам намеренной фальсификации уголовного дела, и только в тех случаях, когда фигурант не рассматривается сотрудниками правоохранительных органов, как преступный элемент («наркоман», «гопник»), изоляция которого считается благом в любом случае», – отмечают авторы доклада.

Вся система способствует тому, чтобы подследственное лицо давало признательные показания. При очень маленьких шансах на оправдание со стороны человека, попавшего под следствие или оперативную разработку, и не имеющего ресурсов на адвоката не по назначению, рационально рано или поздно признать вину в совершении преступления с переквалификацией на менее тяжкое, с более мягкими санкциями.

Жесткие методы применяются не только к маргиналам («криминальным элементам»), но и к среднему обывателю, который попал под машину уголовного преследования. Отличия заключаются в степени жесткости. Так, для обыкновенного гражданина уже огромным стрессом будет сам факт пребывания в местах заключения.

Неэффективная модель

На одного сотрудника полиции в России  приходится чуть больше одного пойманного преступника в год. Это один из самых  низких показателей в мире. Авторы исследования делают вывод, что постсоветскую модель нельзя признать результативной. С насильственной преступностью справиться не удается, а низкое число зарегистрированных краж скорее отражает проблему латентности этого вида преступлений, а не реальное положение вещей. С другой стороны, в России и Белоруссии правоохранительная система является самой репрессивной – число заключенных на душу населения в этих странах в 3 раза превосходит этот уровень в любой из других стран (помимо прочего, во многих странах мелкие кражи (например, из магазина) преследуются в административном порядке).

По сравнению с другими, российская правоохранительная система имеет жесткую репрессивную направленность. Она неудовлетворительно взаимодействует с населением. Это приводит к тому, что  преступность остается латентной, а население самостоятельно решает конфликты, причем часто насильственным способом.

Кроме того, по сравнению с другими странами в России действует явно устаревшая модель полиции. В основные задачи современной полиции наряду с уголовным преследованием преступников входит профилактика преступности. Решение последней задачи невозможно без выстраивания доверительных отношений между населением и полицией. Этот фактор в большой степени влияет на статистику зарегистрированной преступности. Если предположить, что одна из задач реформ – повышение доверия к полиции, то главным индикатором этого должен будет стать рост зарегистрированных преступлений.

Затраты

По сравнению с другими странами, российская полиция является самой многочисленной (547 полицейских на 100 тыс. жителей) и весьма дорогостоящей для национальной экономики. Бюджетные расходы на одного полицейского составляют в России 20,4 тыс. долларов в год. В течение ближайших двух лет объем финансирования полиции в России планируется увеличить в 2,2 раза (с 334,3 млрд рублей в 2011 до 748,3 млрд рублей в 2012 и 756,1 млрд рублей в 2014 году). В этом случае, даже при условии высокого экономического роста (например, на уровне 5-6% в год), доля расходов на полицию возрастет непропорционально сильно.

Однако нет уверенности, что это скажется на показателях результативности полицейской работы. В прошлом увеличение финансирования часто сопровождалось обратным эффектом – снижением уровня доверия граждан к правоохранительным органам.

Эксперты полагают, что параллельно с ростом финансирования следует сократить ряды полиции. Сокращая численность и сохраняя запланированные показатели финансирования, можно добиться  того, что в ближайшие несколько лет российская полиция будет отвечать принципам организации правоохранительных органов в южно- и восточноевропейских странах.

Как показывает, в частности, опыт Чехии и Польши, такие структурные меры позволяют этим странам эффективно реализовывать другие меры реформирования полиции – успешно переживать децентрализацию, повышать качество человеческого капитала, растущего за счет повышения привлекательности работы и улучшения качества подготовки полицейских. Это также дает возможность проводить инфраструктурные реформы (переоборудовать полицейские участки под новые принципы открытости, повышать мобильность полицейских и их информационную обеспеченность и т.д.).

См. также:

Доклад В.Е. Гимпельсона и Г.А. Монусовой «Доверие полиции: межстрановой анализ»
Исследование ВЦИОМ «Уровень безопасности личности и деятельности органов внутренних дел в РФ» от 29.10.2012

 

12 ноября, 2012 г.